Föreningen för samhällspanering (FFS) ger ut tidsskriften PLAN fyra gånger per år. Tidsskriften går enbart till de som är medlemmar i FFS. För att öka interaktivteten mellan PLAN och föreningens digitala medier kommer vi att välja ut en artikel per nummer som även kommer att publiceras här. Det möjliggör en snabbare diskussion än vad fallet varit tidigare. Diskussionen är också självklart öppen för de som inte är medlemmar. Förhoppningen är också att publiceringen av en artikel per nummer kommer att väcka intresse av att bli medlem i FFS för de som ännu inte är det och på så sätt kunna ta del av alla de intressanta artiklar som publiceras i PLAN. Vi väljer att denna gång, PLAN nr 2-3 år 2012, att presentera artikeln ""Det behövs ett nytt system för planer och tillstånd!" av Thomas Kalbro, Eidar Lindgren och Jenny Paulsson som är verksamma på institutionen för Fastigheter och byggande/Fastighetsvetenskap vid KTH.
Det behövs ett nytt system för planer och tillstånd!
I dag sker initieringen av större byggprojekt normalt innan detaljplanearbetet påbörjas. Det betyder att detaljplanen – från att tidigare ha varit just en ”plan” för framtida bebyggelse – har övergått till att bli ett första tillstånd för ett konkret projekt. Ett tillstånd som sedan följs upp med ytterligare tillstånd i form av bygglov
En annan förändring som skett, under främst den senaste tioårsperioden, är att många detaljplaner kombineras med s.k. gestaltningsprogram. Dessa program kan vara mycket detaljerade med bilder, illustrationer och ritningar som beskriver av byggnaders och anläggningars utformning, färgsättning, material mm.
I 2011 års plan- och bygglag förs ingen närmare diskussion om planernas detaljeringsgrad. I grunden gäller alltså fortfarande 1987 års PBL. Av förarbetena framgår att detaljeringsgraden är en bedömningsfråga i det enskilda fallet. Men avgörande för bedömningen är i mångt och mycket vilket krav medborgarinflytande ställer på information i planen. Däremot – för sådana frågor som uteslutande rör relationen mellan kommunen och fastighetsägare/byggherrar – har det i princip mindre betydelse om de behandlas i detaljplanen eller vid bygglovprövningen.
Problem med hög detaljeringsgrad
För att belysa – potentiella – problem med hög detaljeringsgrad ges här några exempel på praktiska och juridiska komplikationer som kan uppstå.
Byggnaders placering/storlek/utformning
Det finns byggnadstekniska skäl att inte låsa byggnaders placering, storlek och utformning alltför precist. Inte sällan uppdagas att markförhållanden eller byggteknik gör det svårt – eller olämpligt – att exakt hålla sig till planen. Det beror på att tekniska/fysiska förutsättningar för byggandet knappast kan bli fullt klarlagda förrän i samband med projekteringen. Om byggprojektet avviker från detaljplanen kan i princip tre situationer uppstå. 1) Avvikelsen betraktas som ”liten” och bygglov kan därmed beviljas, under förutsättning att berörda grannar får lämna synpunkter på avvikelsen. 2) Avvikelsen går utöver vad som kan betraktas som ”liten”. I detta fall måste planen ändras enligt reglerna om samråd m.m. 3) Det tredje alternativet är att man ”ger upp”, dvs. man följer planen och bygger på ett sätt som varken kommunen eller byggherren önskar.
Byggnaders användning
Snävt avgränsade bestämmelser om byggnaders tillåtna användningssätt kan föranleda problem i bygglovskedet. En planstridig användning kan ibland vara helt okontroversiell, där såväl grannar som byggnadsnämnd accepterar det nya, oförutsedda användningssättet! I detta fall ger PBL – i motsats till vad som gäller för byggnaders placering, utformning och storlek – inte något utrymme för avvikelser från planen. Här återstår alltså bara alternativet att göra en planändring.
Tidiga låsningar – i projekt med långa planprocesser
Problematiken med detaljerade planbestämmelser blir särskilt påtaglig om dessa i praktiken låses i planärendets inledning. Antag att det redan i programskedet – eller ännu tidigare vid begäran om planbesked – tas fram detaljerade beskrivningar av byggnaders arkitektoniska utformning, fördelning på lägenhetsstorlekar m.m. Efter något eller några år läggs samma detaljer fast i bindande planbestämmelser, som vinner laga kraft efter ytterligare en tid. Då har kanske marknadens efterfrågan och/eller synen på god arkitektur ändrats jämfört med vad som gällde några år tidigare då planarbetet startade!
KTH-undersökning av detaljplaner och gestaltningsprogram
Vid större projekt är det i dag vanligt att med s.k. gestaltningsprogram, som detaljerat redovisar hur den nya bebyggelsen är tänkt att utformas. För att illustrera kopplingen mellan detaljplanens formella bestämmelser och gestaltningsprogrammens innehåll har vi analyserat 36 planer och program. I 20 fall fanns direkta kopplingar mellan planbestämmelserna och programmet – med konsekvensen att detaljer i gestaltningsprogrammen blir juridiskt bindande. I elva av de tjugo fallen var kopplingarna dock otydliga. Med följd att också bygglovprövningens koppling till planen blir otydlig. Vad är det då bygglovhandläggarna har att rätta sig efter?
I 16 av fallen fanns det inte någon formell PBL-koppling mellan plan och program. Men här förbinder sig ändå byggherren, genom exploateringsavtal/markanvisningsavtal, att följa programmet.
Behövs två tillståndsbeslut? Både detaljplan och bygglov?
Grundtanken i PBL är att besluten om byggande ska tas i två steg – först detaljplan och därefter bygglov. Denna uppdelning i två beslut är logisk, då frågor av olika karaktär behandlas i de två besluten, dvs. lämplighetsfrågor om markanvändningen prövas i planen och den närmare bebyggelseutformningen i bygglovet (se figuren nedan).
I slutändan kan man – enligt lagens bokstav – uppnå samma resultat oavsett om bebyggelseregleringen sker i detaljplanen eller bygglovet, eftersom PBL:s krav på bebyggelsen är desamma med eller utan detaljplan. Samtidigt framhålls i lagens förarbeten vikten av att kommunen i förväg visar hur utformningskraven kan komma att tillämpas. Dessa uttalanden tillsammans med rättspraxis har i praktiken medfört att strängare/mer detaljerade krav ofta bedöms kräva stöd i detaljplan. För att vara på den säkra sidan läggs kraven därför fast i planen, vilket kan ske utan någon större risk för bakslag vid överklagande av en ”alltför detaljerad plan”. Alternativet att vänta med de hårda kraven till bygglovprövningen anses alltför osäkert!
Detta kan vara en orsak till att detaljeringsgraden i detaljplaner har ökat, vilket föranledde följande kommentar från Plan- och byggkommittén: Detaljplaner bör i större utsträckning kunna göras mer översiktliga. En detaljplan bör så gott som uttömmande behandla frågor som rör mark- och vattenanvändning och byggandets omfattning, dvs. byggrätterna, men även kunna reglera frågor som rör byggnadernas utformning i de fall det behövs för att tydliggöra bebyggelsens karaktär och struktur.
Men nu är situationen som den är. Dagens detaljplaner, med vidhängande gestaltningsprogram, är ofta så detaljerade att bygglovprövningen inte fyller någon reell funktion för bebyggelsens yttre utformning. Frågan är då om det verkligen behövs två beslut – både detaljplan och bygglov. Räcker det inte med ett ”byggbeslut” för att dels få en enklare process, dels slippa den friktion som ibland uppstår vid samordningen mellan detaljplanen och bygglovet?
Avslutande kommentarer
Trots kritik från flera håll att detaljplanerna har blivit alltför detaljerade – tycks utvecklingen ändå gå mot alltmer detaljerade planer! Vad eller vem driver den utvecklingen? Är det politiker, planarkitekter, konsulter, grannar (eller forskare?) som inte fullt ut behöver ta ekonomiska konsekvenser av sitt agerande? Eller är det byggherrarna själva, som lägger sig på en för hög ”startnivå” när de ska sälja in sina projekt till kommunen?
Hursomhelst, givet den utveckling som skett ifrågasätter vi om de s.k. gestaltningsprogrammen bör ha status av formella planbestämmelser. Dessutom – om det är så att detaljer läggs fast tidigt i planprocessen – vad blir utrymmet för ett reellt medborgarinflytande?
Slutligen; verkar det inte lite överflödigt att besluta om både detaljplan och bygglov, när besluten i princip avser samma sak? Lagstiftaren bör därför öppna upp möjligheten att, i vissa situationer, kunna fatta ett enda ”byggbeslut”.
