Medborgardeltagandets förespråkare har goda skäl för sina argument, men det har också dess kritiker.
Å ena sidan hävdar optimisterna att spridningen och den ökade tillämpningen av olika tekniker för dialog och samverkan med medborgare är ett tecken på faktiska behov att stärka demokratisk legitimitet (Fung, 2015; Dryzek, 2010). Det inbjudna medborgardeltagandet framstår inte alltid som en fullmogen praktik men utgångspunkten är att mer medborgardeltagande är ett bättre alternativ än mindre deltagande. Även om inte varje enskilt initiativ uppfyller samtliga deltagandedemokratiska utfästelser bidrar experimenterande alltjämt till ökad jämlikhet, bättre problemlösningsförmåga och legitimitet på sikt. Olika initiativ och experiment formar nät av ”deliberativa system” där brister i vissa forum kan kompenseras av förtjänster i andra (Parkinson & Mansbridge, 2012). Varje enskilt forum som öppnas för deltagande behöver därför inte förverkliga alla löften och nyttor, utan det viktiga är att utveckla mer porösa och förtroliga relationer mellan offentligt beslutsfattande och civilt samhälle över tid (Habermas, 1994).
Kritikerna hävdar å andra sidan att den globala spridningen av tekniker för inbjudet medborgardeltagande är tvetydig och ifrågasätter dess demokratiserande potential (Baiocchi & Ganuza, 2016). Den representativa demokratins väktare, vanligtvis bekymrade över relationen mellan väljare och valda, konkurrensvillkoren mellan partierna, och andra spänningar i systemet, ser inbjudet deltagande som ett hotfullt inslag (jfr Shapiro, 2017). Det politiska systemet som lanserar dessa initiativ är själv förvånansvärt kritiskt (Montin, detta nummer). Folkrörelseforskare, också skeptiska, menar att det inbjudna deltagandet sällan inriktar sig på att hantera eller förhandla artikulerade konflikter i det civila samhället (della Porta, 2013). Forskare varnar för ’teknokratiseringen’ av deltagandet (se Soneryd och Listerborn detta nummer) och pekar på att det framväxten av en kommersiell marknad för tekniker och aktörer – mötesförvaltare, leverantörer av digitala plattformar, samtalsaktivister med mera. Dessa blir ett nytt slags medium mellan folket och dess företrädare, med oklara ansvarsförbindelser och motiv. Även om tekniker och aktörer säkert kan besjälas av demokratiserande ambitioner står kommersiella motiv i förgrunden (Lee, 2015). Andra kritiker uppfattar innovationer för demokrati på det hela taget som ett spel för gallerierna och som symptom på avvecklande av demokratiska principer (Swyngedouw, 2018).
Väcker nu inte denna polarisering nyfikenhet kring vad det är som sker i inbjudna rum för deltagande? Hur är de organiserade, vad är det för samtal som förs, vilka deltar, fattas några beslut, vem vinner och med vilka konsekvenser för politik och samhälle? Vad är egentligen en ’medborgardialog’? I denna artikel hävdar jag att en medborgardialog är en slags ”minipublik”– ett litet utsnitt av allmänheten som formar en tillfällig offentlighet, ett mikrokosmos för politik.
STYRNINGEN FÖR MEDBORGARDIALOGER: DELAKTIGHETSTRAPPAN
Det finns som Tunström framfört i detta nummer inga tydliga regelverk för hur en medborgardialog ska organiseras. Regeringens ”Strategi för en stark demokrati” lyfter medborgardialoger som ett sätt att sänka trösklarna för medborgare att ”framföra synpunkter” (Kulturdepartementet 2018) och öka möjligheterna att påverka samhällsutvecklingen. Men hur detta ska göras framgår inte i statliga direktiv. En betydelsefull styrande aktör som påverkar hur medborgardialoger förstås och tillämpas, i synnerhet av samhällsplanerare och andra i den kommunala förvaltningen, är Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) (se Hertting och Hellquist, detta nummer). Även Boverket har utvecklat liknande modeller som inspiration för samhällsplanerare.
SKR:s och Boverkets idévärldar formar ramverket för medborgardialoger som praktik och är därför betydelsefulla. Båda organisationer tillför definitioner som är konkreta men också stränga. Konkreta för att deras modeller bidrar med tydliga metaforer för dialogernas utformning. Stränga för att medborgardialog definieras som ändamålsenliga och integrerade instrument där medborgare ska ges inflytandemöjligheter i politiska beslut. SKR definierar en ”god medborgardialog” som en process som bör motverka politisk exkludering och ”syfta till att ge resultat för det lokala samhällets utveckling” (SKR, 2015, s. 10). Medborgardialoger anses också vara en arena för konkret påverkan eftersom de bör ”anordnas i frågor som är påverkbara och där beslutsfattare är påverkbara. (…) Det ska ske systematiskt och resultatet ska användas” (SKR, 2019, s. 10). Dessutom anges att förtroendevalda bör vara engagerade, fatta beslut och äga processer ”för att det ska bli på riktigt, om något viktigt som skapar resultat” (s. 11). Enligt SKR:s stränga definition finns det flera deltagandeformer som inte definieras som medborgardialog. Ett informationsmöte räknas exempelvis inte som dialog, eftersom förtroendevalda ska vara beredda att ändra sin ståndpunkt. ”Brukardialog”, det vill säga dialog med användare av offentliga tjänster definieras inte heller som medborgardialog eftersom de ”…oftast svarar på frågan hur tjänster upplevs eller behöver utvecklas” (s. 10).
Boverket (2021) särskiljer i sin tur ”samråd” från ”medborgardialog”. Samråd sker enligt Boverket när ställningstaganden är gjorda och medborgare bjuds in för att reagera på dessa. Dialoger tolkas som processer under tidiga skeden i planprocessen när förslag fortfarande kan påverkas. Medborgardialoger definieras alltså som aktiviteter utöver det lagstadgade samrådet som arrangeras under planeringsprocessens tidiga skeden när allmänheten kan påverka beslutsunderlag. Boverkets definition är också sträng eftersom det förväntas finnas ett tydligt samband mellan medborgardialog och politiska beslut.
Hur ska då medborgardialoger organiseras för att uppnå detta syfte? Både Boverket och SKR använder ”delaktighetstrappan” som en nyckelmetafor. Delaktighetstrappan särskiljer medborgardeltagande i fem separata och hierarkiska nivåer: information – konsultation – dialog – inflytande – medbeslutande. Vad dessa aktiviteter kan innebära exemplifieras av SKR med beskrivningar och med konkreta exempel genom en databas publicerad på en webbsida med över 200 exempel på medborgardialog – ”Dialogguiden” – där kommuner redogör för genomförda medborgardialoger. Samtliga aktiviteter i delaktighetstrappans olika steg kan alltså ses som medborgardialog, samtidigt som SKR avgränsar bort aktiviteter utan tydlig politisk påverkan, vilka inte anses vara medborgardialog. Kan vi då förstå medborgardialoger som endast de aktiviteter som innebär dialog, inflytande eller medbeslutande? Metaforen med en trappa innebär att ju högre upp vi befinner oss, desto närmare målet. Målet med medborgardialog är då att nå ”inflytande” och ”medbeslutande”. Varför är då ”dialog” bara ett mellansteg i trappan? Kan inte dialog ses som ett sätt att kommunicera i syfte att uppnå inflytande? Kan medbeslutande bara ske genom exempelvis omröstningar och inte dialog? Tvetydigheten i delaktighetstrappan är att den illustrerar alternativ i organiseringen av medborgardialog men samtidigt också är ett recept för hur processer bör utformas. Strängheten i definitionen får oss då att tänka på medborgardialoger i kommunal samhällsplanering som endast de aktiviteter som medför inflytande eller medbestämmande i beslutsprocesser. Även om detta kan tyckas önskvärt, är risken att vi som vill förstå medborgardialoger som praktik missleds. Dels definieras många aktiviteter som fortfarande kan kallas för medborgardialog i kommunal förvaltning bort, och dels leds vi till att ställa frågan ”på vilket steg i delaktighetstrappan placeras dialogen?”
OM ”ARNSTEINS STEGE”
SKR motiverar användandet av delaktighetstrappan med att ”(i) flera länder använder man sig av en delaktighetstrappa som utvecklades i USA under 1960-talet” (SKR, 2013, s.18). Grundbegreppen som utvecklats till trappan har helt korrekt utvecklats i en artikel skriven av den amerikanska samhällsplaneraren Sherry Arnstein med titeln ”A Ladder of Participation” (1969), vilket är den överlägset mest citerade texten om medborgardeltagande i världen idag (åtminstone enligt Google scholar). Men vem var egentligen Arnstein och hur kom det sig att hennes metaforer från ett amerikanskt 1960-tal definierar hur vi Sverige idag tenderar att tänka på medborgardialoger?
Sherry Arnstein var ingen forskare utan i själva verket en byråkrat och övertygad deltagandedemokrat som ägnat sin karriär åt att försvara fattiga och i synnerhet svarta gruppers rättigheter i ett segregerat USA. Hon fick tidigt i sin karriär värdefulla insikter om behovet att mobilisera lokalsamhället för att åstadkomma problemlösning runt enskilda individer och problem. Hon arbetade först som socialarbetare som hjälpte fattiga ungdomar och familjer insnärjda i rättssystemet. Sedan gjorde hon sig känd som samhällsarbetare på segregerade sjukhus. Dessa insikter blev särskilt värdefulla när hon blev ansvarig för att desegregera sjukhus, genom att avskaffa den diskriminerande separationen mellan svarta och vita anställda och patienter. När hon i slutet av 1960-talet blev anställd av Bostadsoch stadsutvecklingsdepartementet i USA för att arbeta med Kennedyregeringens stora stadsutvecklingsprogram var hon övertygad om att ökat medborgerligt inflytande kunde motverka orättvisor och maktlöshet (Gaber, 2019). Stadsutvecklingsprogrammen var också genomsyrade av deltagardemokratiska mål om ”maximalt möjligt deltagande” med utsatta grupper i fattiga stadsdelar. Arnstein blev dock överraskad över de konfunderade och ibland fientliga inställningarna till medborgardeltagande bland hennes medarbetare på departementet, vilket var drivkraften bakom författandet av artikeln.
Arnstein publicerade tre forskningsartiklar under sitt yrkesliv. Artikeln ”Maximum Feasible Manipulation” (1972) är en ordagrann återgivning av erfarenheter av misstroende, svek och manipulation som en medborgarsammanslutning i Philadelphia delar med sig för att varna andra i amerikanska städer för pågående deltagandeinitiativ. ”A working model for public participation” skriven 1975 är en teknisk genomgång och värdering av en specifik deltagarteknik. Dessa två texter indikerar som Gaber (2019) skriver, att Arnstein höll strider igång på flera fronter samtidigt. Å ena sidan skrev hon tekniskt nyanserade och pragmatiska analyser för att underbygga det federala departementets styrning av stadsutvecklingsprojekt mot mer deltagardemokrati. Å andra sidan ville hon genom folkbildning engagera och ge röst åt aktivister i fattiga stadsdelar. Detta är bakgrunden till ”A Ladder Of Citizen Participation” som slår ett slag för medborgardeltagande som ”medborgarmakt”. Syftet bakom sådana aktiviteter ska enligt Arnstein (1969) vara att fördela makt för att fattiga medborgare ska ges uppriktiga möjligheter att avgöra hur information delas, hur mål och politik formuleras, hur skattemedel fördelas, hur program förverkligas och hur orättvisor avskaffas. Detta ska ske genom större medborgarkontroll, delegerad makt och partnerskap. Att genom tillitssökande aktiviteter, konsultationer och information engagera medborgare i deltagande är symboliska aktiviteter utan medborgarmakt, och därför inte deltagande, enligt Arnstein. Hon påpekade också att deltagande som utformas som manipulation eller terapi, steg som för övrigt inte finns med i SKR:s tolkning, bör förstås som ”ohederliga och arroganta” strategier från makthavare (Arnstein, 1969, s. 218).
Arnsteins försvar för medborgardeltagande som transformativ praktik har onekligen uppskattats i en värld där många fattiga fortfarande står utan röst och demokratiska rättigheter. Arnsteins stege har dock paradoxalt nog omvandlats till ett verktyg och språk som huvudsakligen används av makthavare och offentliga verksamheter som vill legitimera sina motiv och praktiker. Även om detta kan ses som en framgång för deltagardemokratiska idéer bör vår nyfikenhet inför medborgardialoger också förses med en gnutta kritisk ansats: medför inbjudet medborgardeltagande alltid en överföring av makt till medborgare? Finns det andra uppdaterade modeller som kan få oss att förstå hur medborgardialoger kan arrangeras och fungera i politisk styrning?
DEMOKRATIKUBEN: MEDBORGARDIALOG SOM TREDIMENSIONELL MINIPUBLIK
Kommentar: Figuren är återskapad och översatt från originalet på engelska (Fung 2006) publicerad i Public Administration Review. 2006, Nr 66, s. 66-75.
Forskningen erbjuder en omfattande verktygslåda för analyser av inbjudet medborgardeltagande. Här vill jag avgränsa mig till begreppet ”minipubliker”. Ett rum för inbjudet deltagande kan ses som en mikrooffentlighet för ett urval av allmänheten som upprättas med syftet att involvera dem i olika interaktioner i ett givet tidsspann och med vissa motiv och förhållningsregler. Minipubliken som samlar en grupp människor i vissa syften kan ses som ett politiskt rum eftersom den utformas på olika sätt med olika motiv: hur deltagare rekryteras, hur de kommunicerar och hur deltagandet tillåts påverka politiken kan variera.
Ryan & Smith (2014) skiljer mellan tre olika typer av minipubliker: De restriktiva formas genom representativa urval av deltagare med slumpmässiga eller kvasi-slumpmässiga metoder, både för att spegla allmänheten och för att säkerställa vissa gruppers närvaro och kompensera för skeva maktrelationer. Syftet är att utveckla djupare former av interaktioner om politiska sakfrågor. Mindre restriktiva minipubliker utgår från representativa och styrda urval och att gruppen ska vara tillräckligt liten för att kunna utöva genuin deliberation (djupare diskussioner och överläggningar). Men de öppnar ändå upp för grader av snedvridet urval då deltagare delvis rekryteras utifrån öppen inbjudan. Den typ av minipubliker som är vanligast i modern politisk styrning är de expansiva som inkluderar mer restriktiva forum, men också mer löst sammansatta publiker där inbjudan är öppen och deltagarna kan delta på helt eget initiativ. Fung (2003) kallar utformandet av expansiva minipubliker för ”recept för offentliga sfärer”. Denna ambition kan ses som en normativ utgångspunkt för deliberativt medborgardeltagande: att hela ett splittrat och förstelnat politiskt samtal i den offentliga sfären genom mer jämlika möjligheter till överläggningar mellan medborgare och makthavare.
Den som utformar en expansiv minipublik står inför flera valmöjligheter. Förutom graden av inflytande som delegeras till minipubliken som Arnstein diskuterar, betonar Fung (2006) två ytterligare dimensioner: hur rekryteras deltagare och hur sker kommunikationen? (Figur 1). I varje dimension finns ett antal typiska sätt att organisera deltagandet som kan vara mer eller mindre inkluderande och intensiva. Även om Fung är en förespråkare för deliberativa former av deltagande med tydlig koppling till politiskt beslutsfattande, är utgångspunkten för hans demokratikub inte att föreslå en specifik design. Syftet är snarare att åskådliggöra egenskaper – eller institutionella designmöjligheter – som medborgardialogers arrangörer har att välja emellan. Varje arrangör av en medborgardialog har ett stort antal beslut att fatta som inte bara kan förstås utifrån uppåtsträvande kliv på en stege. Demokratikuben åskådliggör fler möjliga kriterier för medborgardialoger, till nytta både för forskning och praktik. Ett sätt att organisera en interaktion mellan makthavare och medborgare kan innebära vissa specifika nyttor i relation till ett värde, och en enskild process uppfyller sällan alla möjliga nyttor. Genom att se en systematik i hur medborgardialoger utformas kan vi förhoppningsvis på ett mer nyanserat sätt relatera nyttor till värden som legitimitet, rättvisa och effektivitet. Nedan följer en kort beskrivning av de tre dimensionerna och olika designmöjligheter.
REKRYTERING AV DELTAGARE
I den mest öppna deltagandeformen söker rekryteringen en ”makropublik”. Information och argument presenterade i debattartiklar i media, tidningsannonser och TV-klipp riktar sig till hela den offentliga sfären. I andra änden av skalan är deltagande så restriktivt att bara experter involveras, vilket kännetecknar processer inom expertförvaltning. Däremellan förekommer olika urval av deltagare vanliga i medborgardialogspraktik. Genom öppet självurval rekryteras deltagare genom öppen annonsering och inbjudan till olika möten där deltagare väljer ut sig själva, vilket ofta leder till att de med mest intresse, tid och resurser deltar. För att balansera öppet självurval kan rekrytering också kompletteras med öppet riktat urval till grupper som upplevs önskvärda att ha närvarande för interaktioner, utan att nödvändigtvis stänga deltagande för andra. Att rikta sig till föreningsföreträdare, företagsrepresentanter eller andra sakägare och med professionella intressen i frågor som ska diskuteras är vanliga sätt att engagera aktörer med ofta starka intressen och förgrundade åsikter. Ibland bjuds bara dessa intressenter in för att lösa komplexa frågor och i andra fall kan de bjudas in till möten där också andra deltagare finns närvarande. Rent slumpmässiga urval görs genom statistiska metoder för att säkerställa minipublikens representativitet för en större population: exempelvis hela landet, hela staden, eller en specifik stadsdel.
KOMMUNIKATION
”Dialog” beskriver ett slags ömsesidig kommunikation mellan deltagare och arrangörer i minipubliken – men det är inte den enda möjliga kommunikationsformen. På ett öppet stormöte är interaktionen oftast begränsat till ensidig informationsspridning där deltagaren lyssnar som åskådare. Enkäter om hur en plats upplevs eller klisterlappar som sätts på kartor där deltagare tycker till om sin miljö handlar också om enkelriktad kommunikation. Genom att uttrycka preferenser registreras och summeras deltagarnas uppfattningar. Dialog förs när det ges utrymme för öppen och ömsesidig kommunikation, exempelvis genom att möjliggöra för deltagare att utveckla preferenser. Genom gruppdiskussion eller debatter kan deltagare utbyta tankar och reflektioner, lära sig och utveckla sina ståndpunkter – eller forma nya åsikter. Diskussioner kan bidra till att forma kluster av preferenser som sedan kan aggregeras och genom sammanställningar eller förhandlingar mobilisera stöd eller leda till kompromisser och beslut, exempelvis i form av en omröstning. Ytterligare ett steg mot dialog innebär att uppmuntra till deliberation. Det inträffar i ett första steg när deltagarna diskuterar för att förstå andras (och kanske även sina egna) värderingar och preferenser, och bakgrunden till dessa åsikter. Att förstå vilka meningsskiljaktigheter som finns och varför de finns öppnar upp för nästa steg i deliberation: att försöka uppnå samförstånd (i olika grader) med varandra baserade på resonerande, argumenterande och principiella ståndpunkter.
GRAD AV INFLYTANDE
Demokratikuben skärper till Arnsteins definition av ”medborgarmakt”. Även om information inte innebär dialog är deltagande i exempelvis ett stormöte ett tillfälle där deltagare kan vinna personlig nytta genom att få insyn och kunskap om politiska frågor. Planerare och politiker som närvarar på stormöten eller tar del av smågruppsamtal kan påverkas av de känslor och tankar som förmedlas i diskussioner. Med retorik kan deltagare påverka en mottagare om att ett visst perspektiv är viktigt och rätt, vilket kan ses som en kommunikativ påverkan. Minipubliker fungerar ofta som rådgörande eller konsulterande inslag i politiska processer. Hur råd som deltagare bidrar med tas vidare beror i sin tur på vilka som deltagit och hur kommunikationen ordnats. Mer tydliga inslag av påverkan definieras som samstyrande eller direkt auktoritet. Samstyrande är en relativt stor spännvidd av överenskommelser där det politiska systemet och externa aktörer delar på ansvaret i en gemensam angelägenhet. Det kan handla om att rekrytera medborgare till en styrelse som fattar beslut om en offentlig verksamhet, eller att delegera en andel av en större budget för renovering av en stadsmiljö till en deltagande budgetprocess. Direkt auktoritet syftar ofta på en ovanlig bestämmanderätt som kan handla om delegation till exempelvis en förening gällande förvaltning av ett område eller en fråga.
AVSLUTNINGSVIS
Som denna genomgång visat så är Demokratikuben ett mer nyanserat verktyg för att förstå medborgardialoger än delaktighetstrappan. Även om varje steg i respektive dimension fortfarande är öppet för tolkning, har vi flera möjliga och mer precisa definitioner av vad en medborgardialog kan vara. Demokratikuben ramar in minipubliker som ett politiskt rum som kan ha olika egenskaper och därför olika effekter. I nästa artikel i PLAN tillämpar vi modellen för att förstå medborgardialoger i svenska kommuner.
Nazem Tahvilzadeh
Nazem Tahvilzadeh är fil.dr. i Offentlig förvaltning och Lektor i statsvetenskap vid Malmö universitet. Han har under flera år varit verksam som lärare och forskare på Institutionen för samhällsplanering och miljö vid KTH, där han bedrivit flera olika forskningsprojekt om stadspolitik, styrning och demokrati. Han är en av forskarna i projektet Medborgardeltagandets effekter.
