En rimlig förväntan på samhällsplaneringen är att den ska bygga på en adekvat kunskapsgrund. Men vad är det egentligen för kunskap som behövs i planeringen? Och vilka verktyg har planeringen för att hantera de allt större kraven på att föra kvalitativa medborgardialoger? I den här artikeln diskuterar Emy Lanemo och Krister Olsson kunskap, underlag och relationen mellan experter och lekmän i planeringen. Deras utgångspunkt är att föra ett resonemang som är allmängiltigt, men de gör det med kulturmiljöplanering som ett belysande exempel.
Emy Lanemo är antikvarie och verkar i tvärsnittet mellan kulturmiljö och samhällsplanering. Hon är verksam på konsultbolaget KMV forum i Stockholm
Krister Olsson är teknologie doktor i Regional planering och docent i Kulturvård. Han är verksam som universitetslektor på institutionen för Kulturvård, Göteborgs universitet.
En grundstomme i svensk samhällsplanering är uppdelningen mellan allmänna och enskilda intressen, där mandatet att definiera allmänna intressen har tilldelats offentliga parter inom stat och kommun. Utgångspunkten har varit att dessa parter är bäst lämpade att, utifrån sitt uppdrag enligt den representativa demokratin och/eller sin expertkunskap, avgöra vilka planeringsbeslut som bäst tillgodoser å ena sidan det gemensamma bästa och å andra sidan samtidigt tar hänsyn till olika enskilda intressen. På kulturmiljöområdet har det varit Riksantikvarieämbetet, länsstyrelser och den kommunala planeringen som haft detta ansvar.
De senaste decennierna har emellertid fokus allt mer riktats mot människors egna perspektiv på sin livsmiljö. Allt större krav på en utvecklad medborgardialog och en kunskapsprocess som klarar av att inkludera en mångfald av perspektiv – på landskapet, livsmiljön och kulturmiljön – har därmed kommit att ställas på samhällsplaneringen. Detta skapar nya förväntningar, och bilden av planering som en expertstyrd verksamhet utmanas. Men vilka verktyg finns det för att leva upp till dessa förväntningar? Hur kan medborgar- och lekmannaperspektivet tas om hand och omvandlas till relevanta och användbara underlag i planeringen? Och vilken blir experternas roll då?
Exempel på hur människors uppfattningar om den lokala kulturmiljön kan undersökas och illustreras. Kartan visar resultat från en undersökning i Arboga som genom ett statistiskt urval vände sig till boende i hela Arboga kommun. På kartan redovisas alla svar på en fråga om vilket område i Arboga stadskärna som särskilt uppskattas. Varje enskilt inringat område motsvarar bara en persons uppfattning och värdering. Ringar som överlappar varandra ger däremot grund för att tolka områden som gemensamma angelägenheter, eller som ett allmänt intresse. (Se vidare Olsson och Berglund 2013. Se också Olsson 2008.)
Den offentliga kulturmiljövården är en sådan verksamhet där kraven på medborgerligt deltagande ökar, och där det offentligas mandat att definiera vilka kulturmiljöer och aspekter av kulturhistorien som är av allmänt intresse ifrågasätts – eller åtminstone diskuteras. Den Europeiska landskapskonventionen och Farokonventionen – vilka båda har initierats och tagits fram av Europarådet – är två exempel på hur samhällsplaneringen och kulturmiljövården förbinder sig till ett inkluderande synsätt där alla individers upplevelse av landskapet ska beaktas. (Se fakta ruta till höger) Farokonventionen utgår bland annat från att kulturarvet inte nödvändigtvis måste förstås som territoriellt avgränsat, och att varje individ ska tillerkännas rätten att få vara med och uttolka vad kulturarvet kan vara. Konventionen kan, ur det perspektivet, förstås som en reaktion på hur kulturarvet historiskt sett har använts för att förklara och stärka nationalstaten och som ett svar på de utmaningar som ett globaliserat samhälle innebär för kulturmiljövården.Det demokratiska perspektiv som lyfts fram i de två konventionerna innebär att människor ska bjudas in att själva definiera sitt landskap och bidra till att definiera samhällets kollektiva minne. Ett sådant synsätt ställer stora krav på hur planeringens underlag utformas och på metoder, kanaler och strategier för att skapa utrymme för medborgarnas uppfattningar och värderingar. Det ställer likaså stora krav på att olika perspektiv och typer av kunskap – experternas och medborgarnas – definieras och att deras roll, betydelse och potential i planeringsprocessen diskuteras.
Vi menar att det finns ett glapp mellan å ena sidan planeringspraktiken och å andra sidan den ambition som uttrycks i samtida planeringsteori och i de konventioner som samhället förbinder sig att följa. Processer och kanaler för att föra en dialog med medborgarna finns, men planeringen har i praktiken sällan tillräckliga metoder för att ta tillvara och omsätta den potential som finns att hämta hos lekmännens kunskap. Det gäller för samhällsplaneringen i stort, men kanske särskilt för den offentliga kulturmiljövården där det än så länge inte finns någon tradition av att bjuda in allmänheten i värderingen av vilka kulturmiljöer som ska prioriteras, och där det saknas strategier för hur ett sådant deltagande skulle gå till. Retoriken om deltagande är väl utvecklad, men när det kommer till genomförande dominerar experternas perspektiv ofta över lekmännens eftersom det är oklart hur de senare ska integreras i planeringens överväganden (se t.ex. Wu och Isaksson 2008). Om förståelsen och förväntningarna på vad lekmännens kunskap kan bidra med inte är utvecklad, så blir det också svårt att å ena sidan rikta relevanta frågor till de som är berörda och å andra sidan att ta hand om den kunskap de bidrar med.
Vi menar att diskussionen om ett medborgerligt deltagande i samhällsplaneringen i stort och särskilt i kulturmiljöplaneringen sätter fingret på flera utmaningar. En första utmaning innebär att erkänna att både experters och medborgares perspektiv och specifika kunskaper behövs – men för olika ändamål. De utgörs av olika typer av kunskaper vilka båda bör ges utrymme i planerings- och beslutsprocessen. En andra utmaning handlar om metoder för att samla in breda perspektiv på kulturmiljön och landskapet – och på ett sådant vis att potentialen i dessa perspektiv kommer till sin rätt. En tredje utmaning är att lyckas omvandla den insamlade informationen – en stor mängd enskilda perspektiv och uppfattningar – till ett användbart underlag som kan utgöra en av flera grunder för planeringens överväganden. I det följande resonerar vi kring dessa utmaningar.
Slott och koja - Gripsholms slott i fonden till gamla idrottsplatsen i Mariefred (numera riven och flyttad). Bilden visar på den spännvidd av miljöer som enligt Europeiska landskapskonventionen potentiellt bör uppmärksammas i planeringen. Gripsholms slott är resultat av den traditionella kulturmiljövårdens expertperspektiv och fokus mot företeelser som ska förklara och representera ett nationellt kulturarv. Samtidigt är slottet i dagens Mariefred en vardagsföreteelse och på så sätt intressant även ur ett lekmannaperspektiv. Den gamla idrottsplatsen värde kom till uttryck genom dess användning och betydelse i ett vardagligt perspektiv, däremot fick idrottsplatsen knappast någon uppmärksamhet ur kulturmiljövårdens expertperspektiv. (Se också Olsson och Haas 2013.) (Foto: Krister Olsson 2008).
1
Den första utmaningen gäller en föreställning att expertkunskap är viktigare eller mer relevant än annan kunskap. Något förenklat kan hävdas att förutom expertkunskap så finns även lekmannakunskap som då är av en annan karaktär. De två kunskapstyperna kan inte ersätta varandra, vilket betyder att den ena typen inte per automatik är mer relevant än den andra. Det betyder också att lekmän inte kan producera expertkunskap och att experter inte kan producera lekmannakunskap. Med stöd i Rydin (2007) kan sägas att expertkunskap är icke-lokal, objektifierad och generaliserad och att lekmannakunskap är lokal, erfarenhetsmässig och kontextualiserad. Inom exempelvis kulturmiljöplaneringen innebär det att experten, utifrån sin roll och sitt vetenskapliga kunnande bidrar med att förklara och sätta in en specifik kulturmiljö i ett historiskt och geografiskt sammanhang. Experten värderar också hur miljön förhåller sig till kulturmiljövårdens intentioner och gällande lagstiftning. Lekmannens perspektiv innehåller däremot kunskap om hur människor lokalt använder och förhåller sig till platser och landskap, en kunskap som experten inte kan producera. Den indikerar vilka minnen, berättelser och platser som är viktiga och symbolladdade för de som lever och verkar i landskapet idag. Att förstå och integrera lekmannakunskapen är därför en förutsättning för att planeringen ska lyckas uppfylla ett av sina viktigare mål – att skapa trygga, attraktiva och väl fungerande livsmiljöer.
Slutsats: Olika typer av kunskap – expertkunskap respektive lekmannakunskap – måste båda erkännas och ges utrymme i planeringens överväganden. De olika kunskapsformerna ställer krav på olika kunskapsprocesser. Lekmän är inte experter och ska inte bidra till planeringen som om de vore det. På samma sätt ska experterna inte spela rollen som lekmän – de ska inte och kan inte ersätta lekmännens kunskapsbildning.
2
För det andra, om lekmannaperspektivet innebär en annan men lika viktig typ av kunskap som expertkunskapen, så måste den ju också samlas in på ett sådant vis att den kommer till sin rätt. Dialogen med medborgarna måste inriktas på sådana frågor som lekmannakunskap kan bidra till att svara på. Om planeringsprocessen bara eller primärt tar utgångspunkt i expertkunskap innebär det att även lekmän förväntas bidra direkt till denna kunskap. Eftersom de (i normalfallet) saknar expertkompetens kan deras bidrag lätt avfärdas om det bedöms utifrån samma måttstock som experternas bidrag. Relationen mellan experter och lekmän blir då i huvudsak en relation där experternas kunskap kommer att dominera över lekmännens kunskap. Ur kulturmiljösynpunkt blir detta ofta tydligt i plansamråd kring platser med många minnen och symbolvärden knutna till sig. Det är inte ovanligt att lekmännen argumenterar utifrån platsens kulturhistoriska värde eller tillämpning av lagstiftningen – bedömningar som egentligen ligger på expertens bord. Deras argument väger då lätt i jämförelse med professionella bedömningar. Kunskapen om medborgarnas förhållande till och minnen knutna till en plats borde dock utgöra ett viktigt kunskapsunderlag för planeringen. Det handlar då också om att nå ut brett och involvera en mångfald av perspektiv och inte bara den ofta avgränsade skara som aktivt engagerar sig i specifika planeringsfrågor.
Slutsats: Det är nödvändigt att definiera olika typer av kunskap, och vad de kan förväntas bidra med till planeringen. Det gäller inte minst lekmannakunskap, eftersom risken annars är att lekmannaperspektivet väger lätt gentemot de bedömningar som görs utifrån expertkunskap.
3
Den tredje utmaningen består i att lyckas omvandla mångfalden av insamlade perspektiv och lekmannakunskap till ett användbart planeringsunderlag. Denna utmaning hänger ihop med samhällsutvecklingen i stort med bl.a. ett ökat beroende mellan offentlig och privat verksamhet. Offentliga parter har inte längre ett lika självklart mandat att definiera vad som är det gemensamma bästa. Det demokratiska synsätt på landskap och kulturmiljö som uttrycks i Europeiska landskapskonventionen och Farokonventionen ställer krav på att allas perspektiv på landskap och kulturmiljö ska erkännas och beaktas. Samtidigt är uppdelningen mellan allmänna och enskilda intressen en grundbult i samhällsplaneringen – det är den uppdelningen som ska vägleda hur olika intressen ska viktas mot varandra och vem som har talan i olika sammanhang. För att individuella perspektiv ska kunna tas om hand, såsom bl.a. konventionerna avser, så behöver utvecklas metoder för att sätta dessa i relation till begrepp som allmänna och enskilda intressen. När olika metoder har prövats där medborgarna får ge sin syn på sitt landskap, så har en svårighet varit att sortera och prioritera bland den insamlade informationen. Det har varit svårt att veta vilken betydelse olika enskilda uppfattningar ska tillmätas samt om och på vilket sätt de kan antas representera ett allmänt intresse (se t.ex. Wu och Isaksson 2008). Ett försök att samla in medborgarnas individuella uppfattningar om sin miljö och sen samtidigt sammanställa och kvantifiera dessa för att kunna urskilja de miljöer och platser som är särskilt viktiga för en bredare allmänhet har t.ex. gjorts i Arboga (se Olsson och Berglund 2013).
Slutsats: En inkluderande planering ställer krav på metoder som kan hantera en stor mångfald av individuella perspektiv på kulturmiljön och landskapet, och därutöver kan omvandla denna kunskap till ett underlag som kan användas och tillåtas sätta konkreta avtryck i planeringen.
Sammantaget handlar dessa utmaningar om att ge reellt utrymme för olika typer av kunskap i planerings- och beslutsprocessen. I den här artikeln har vi bl.a. ställt expertkunskap mot lekmannakunskap, men inte som motsatser utan som komplement till varandra eftersom expertkunskap inte kan ersätta lekmannakunskap och tvärtom. Ett problem är dock att planerings- och beslutsprocessen ofta kännetecknas av ojämnbördiga förhållanden mellan inte bara olika offentliga och privata intressen utan även mellan experter och lekmän. För att den kunskap som finns i olika former ska kunna tas om hand i planeringen behöver den ojämna fördelningen av inflytande och maktresurser mellan olika parter balanseras. Ett självklart första steg är att erkänna och respektera de olika typer av kunskap som finns och som alla har sin plats i planeringen. Experternas roll måste vidgas till att även omfatta en kvalificerad hantering av lekmannakunskap – utan att denna jämförs med och/eller underordnas expertkunskapen.
