Utmaningar och möjligheter – kommunens roll

Örebro kommun är en kommun med stark tillväxt. En tillväxt som ställer krav. Krav på både kommunen, marknaden och staten. För att klara de utmaningar och möjligheter som tillväxten innebär måste vi arbeta smart tillsammans i samhällsbyggnadsprocessen. Att ha med ekonomiska förutsättningar i tidiga skeden och kombinera med möjligheten till attraktiva miljöer är centrala utgångspunkter i en hållbar samhällsutveckling.

Idag är vi Sveriges sjätte största stad och vi har en befolkningstillväxt på ca 1,5-2 % per år. Många väljer att flytta till Örebro i samband med bland annat studier och många väljer också att i hög utsträckning stanna kvar efter avslutade studier på Örebro Universitet. Antalet unga Örebroare växer. Samtidigt har vi, liksom många andra kommuner, en ökad andel äldre befolkning. Det som brukar kallas den demografiska utmaningen – att färre i arbetsför ålder kommer behöva försörja fler äldre och barn – gäller även i Örebro. Vi har ett ansvar att tillgodose medborgarnas behov så resurseffektivt som möjligt och att, utifrån detta, arbeta fram realistiskt genomförbara projekt som möter behoven.

Att växa och samtidigt ha ekonomiska utmaningar i det komplexa uppdrag som en kommun har är en utmaning som ställer krav på smarta arbetssätt och stort ansvar i samhällsbyggnadsprocessen. Att skapa långsiktigt hållbar utveckling av städer och platser och samtidigt möjliggöra för investeringar och etableringar här och nu är en angenäm balans att skapa förutsättningar för. I Örebro arbetar vi i nära samspel med våra politiska uppdragsgivare och marknadens aktörer för att skapa dessa förutsättningar. Vi försöker agera så transparent, konsekvent och förutsägbart vi bara kan i den del av samhällsbyggnadsprocessen där vi som kommun håller i taktpinnen. Att inse att vi är en del av en process som ägs av många är en viktig förutsättning och en central utgångspunkt i hur vi ser på vår roll som kommun i detta sammanhang.

Att arbeta med både kortsiktiga mål och långsiktig utveckling samtidigt är både en stor utmaning och möjlighet i det kommunala uppdraget. Att tillgodose behov och förväntningar här och nu, från både politik, medborgare och näringsliv och samtidigt skapa förutsättningar för en hållbar utveckling över tid är delar som vi jobbar med dagligen. Att ha en klar bild över både riktning och den roll och det ansvar vi som tjänstepersoner har i det sammanhanget och också ha en uppfattning om vilken nivå vi verkar på och när – strategisk, taktisk och operativ – är viktiga delar för att uppnå goda resultat.

För att klara av att skapa goda förutsättningar för tillväxt behöver det finnas ett fungerande samarbete med olika aktörer inte minst mellan kommunen och fastighetsägare, fastighetsutvecklare och investerare. Det behöver finnas god förståelse hos både beslutsfattare och medarbetare om de incitament och förutsättningar som gäller i den gemensamma samhällsbyggnadsprocessen. Vilka aspekter som ligger fast utifrån till exempel ekonomiska dimensioner eller politiska beslut. Går det att också uppnå en förståelse för olika professioners kompetenser och utgångspunkter blir dialogen ofta enklare och mer lösningsorienterad från alla parter.

Realistiska planer – goda resultat

Att ha en klar bild över hur vi ska gå från visioner till konkreta resultat har varit centrala utgångspunkter i Örebro länge. Att arbeta med stadsutvecklingsprojekt som redan i initiala skeden har fokus på genomförbarhet rent ekonomiskt har vi därför arbetat länge med. Att jobba fram förslag på stadsutvecklingsprojekt där de ekonomiska förutsättningarna är med och formar förutsättningarna för projektet redan i tidiga skeden är därför en självklarhet i verksamheten. Det är viktigt att arbeta med visioner och idéer, men det är helt enkelt inte resurseffektivt att arbeta med fantasiplanering. Att ha kompetenser inom både planering/gestaltning och genomförande/ekonomi med i team i tidiga skeden är därför något som vi arbetet med i flera år nu. Alla projekt leds, från uppdragsstart till genomförande i verkligheten, av team där dessa kompetensområden alltid finns med. På så sätt nyttjas kompetenserna i alla steg av processen och ambitioner kan omsättas till konkreta resultat. Att jobba med att odla en kultur präglad av engagemang, tillit och medledarskap i organisationen är viktigt för att skapa förutsättningar för ett driv och ett ansvarstagande kring de uppdrag vi arbetar med. Att det finns utrymme för personlig utveckling och ett tillåtande klimat där innovation är lika naturligt att arbeta med som att leverera i grunduppdragen är oerhört viktigt.

Utöver riktning, organisationsstrukturer, kultur och förhållningssätt måste vi hela tiden arbeta med angreppssätt. Det vill säga hur omsätter vi och hur arbetar vi i praktiken för att uppnå den utveckling som definieras i mål och visioner? Att kunna göra kurskorrigeringar i olika utvecklingsfrågor och utvärdera forum och flöden är självklara delar i hur vi arbetar dagligen för att uppnå så goda resultat som möjligt. Att hela tiden ställa sig frågan; är detta ett klokt sätt att arbeta på i relation till syftet? I Örebro arbetar vi hela tiden med att matcha forum och arbetssätt på ett så klokt sätt som möjligt.

För några år sedan började vi ha tydligare fokus på genomförbarhet och ekonomi som en utgångspunkt inom både planprogram och vad vi kallar för utvecklingsförslag. Ett utvecklingsförslag kan ses som en konkretisering av befintliga ställningstaganden för ett specifikt område av kommunen som syftar till att visa på en tänkbar utveckling av området. Ett utvecklingsförslag tas oftast fram i området där de övergripande ställningstagandena och målsättningarna är satta, men där det finns ett behov av att titta närmare på deras tillämpning i detalj. Ett utvecklingsförslag omfattar till skillnad från ett planprogram inte av plan- och bygglagen och dess bestämmelser kring innehåll och förfarande och antas heller inte på samma sätt.

Vi har blivit bättre på att ta fram planprogram/utvecklingsförslag där fastighetsekonomiska och infrastrukturmässiga förutsättningar samt etappvis omvandling kopplat till dessa aspekter är tydligare utgångspunkter för den vidare planeringen och gestaltningen av området. Etappvisa omvandlingar kopplat till ekonomiska förutsättningar och kostnadsfördelningar samt större gemensamma investeringar där fastighetsägare kommer behöva bidra belyses till exempel i dessa produkter. I vanliga fall har vi kommuner en tendens att utgå från visionsskisser med utgångspunkt i ideala förutsättningar som vid omsättning visar på orimliga ekonomiska konsekvenser. Visionsskisserna sprids ofta i media och bilden av hur stadsdelar kommer att utvecklas kan därmed vara svår att revidera eller justera. Att istället visa på realistiska planer är ofta mer fördelaktigt när det kommer till faktisk utveckling. Ju mer realistiska planer desto enklare går det att föra dialog om omsättningen och genomförandet med de externa aktörerna. Att också kunna revidera de underlag som arbetats fram utifrån förändrade förutsättningar är också något att som är viktigt att göra.

I Örebro arbetar vi enligt Örebromodellen, vår planerings- och markanvisningsmodell, för att tillgodose flera syften; för att möta befolkningstillväxten, för att möjliggöra för investeringar och etableringar av externa aktörer, för att skapa resurseffektiva processer, för att husera med den kommunala markreserven och uppnå en ändamålsenlig markanvändning med attraktiva och väl fungerande miljöer.

Modellen enkelt förklarat innebär att vi detaljplanelägger den kommunala markreserven, utifrån en ändamålsenlig översiktsplan, med stora generella detaljplaner för både verksamhetsområden och bostadsområden. Bostadsplanerna kan innehålla mellan ca 350-2000 bostäder, med tillhörande samhällsfunktioner så som förskola, skola, handel med mera per plan. Planerna innehåller väldigt få detaljerade bestämmelser. Hur ett projekt utformas diskuteras istället fram med externa parter i steget efter detaljplanen – i markanvisningsförfarandet. För att tydliggöra de ambitioner kommunen har för genomförandet av en stadsdel eller liknande tar vi fram ett dokument – ”genomförandeambitioner” – som komplement till den stora detaljplanen. Detta för att i tidigt skede ha en grund att utgå från i markanvisningen och i dialogen med de externa aktörerna.

När planen vunnit laga kraft, och alla riskmoment med överklaganden är avklarade, introducerar vi den till marknaden genom markanvisningsförfaranden. Aktörer får möjlighet att visa intresse och efter en urvalsprocess ledd av kommunen jobbar aktören vidare med sitt projekt. Vi finns som part genom processen och både planeringskompetens och exploateringskompetens utgör kärnan i det team som den externa aktören arbetar med. Projektet bearbetas fram stegvis och efter att vi som kommun är överens med aktören om utformning går vi över i skarpare läge med reservationsavtal. Här ingår vi ett avtal som i princip säger att om ni bygger det vi är överens om så får ni köpa marken av kommunen, förutsatt att beviljat bygglov finns, något som sker i separat myndighetsprövning – ofta parallellt och i slutet av markanvisningsskedet. Modellen innebär att den externa aktören har goda möjligheter att driva processen framåt med stöd av kommunen. Markpriset är fast och transparent i tidigt skede och aktören behöver inte förvärva marken i förväg utan att veta vad som faktiskt kommer att kunna planläggas på den. Att marken säljs till fasta priser och inte utefter anbud gör det också möjligt för mindre aktörer att etablera sig på en marknad som annars skulle kunna domineras av ett fåtal aktörer.

Detta arbetssätt innebär att vi klarat av att tillgodose befolkningstillväxten på ett väl fungerande sätt och med god kvalitet i det som byggs. Samtidigt som vi inte säljer av den kommunala rådigheten kopplat till tillväxten. Självklart tar vi emot mycket återkopplingar på detta arbetssätt – en del ris men övervägande ros. Vi arbetar också hela tiden med att utveckla oss och förbättra delar av processen utifrån rådande förutsättningar. Att axla kommunens roll i samhällsbyggnadsprocessen och samtidigt ha en förståelse för de externa aktörernas möjligheter och förutsättningar är viktigt. Att kunna balansera mellan olika perspektiv och landa frågor kopplat till olika målkonflikter i dessa processer. Vi arbetar med att ha ett tydligt ekonomiskt fokus och genomförandefokus i tidiga skeden av planeringsprocessen. Från den översiktliga planeringen ner till att en stadsdel är färdigbyggd och ska driftas och underhållas. Att ha med kompetenser inom både planering/gestaltning och genomförande/ekonomi i alla skeden av samhällsbyggnadsprocessen – från visioner och översiktliga planer ner till genomförande är naturliga delar för oss. Det ger en bättre förståelse både internt i organisationen men också i relation till dem som faktiskt ska bygga.

Utveckling och innovationer

De här förhållningssätten och arbetssätten har bäddat för att vi har kunnat driva på innovation och utveckling på olika sätt som kommun. Vi har till exempel markanvisat en central tomt till ett arkitektkontor, Utopia arkitekter, istället för som vanligt till en byggherre. Detta har möjliggjort en förändring i rollfördelning mellan arkitekten och byggherren – mellan den gestaltande utgångspunkten och den ekonomiska utgångspunkten. Projektet närmar sig byggnation och beviljat bygglov finns på plats för projektet som drivs inom ramen för Örebromodellen.

Vi har också använt Örebromodellen för ett projekt som syftar att åstadkomma billigare nyproducerade bostäder till hyresgäster. I projektet ”Vi skapar Bostäder för fler” har vi markanvisat ett större område än normalt till en aktör, BoTrygg, som bygger både bostadsrätter och hyresrätter och som tar del av vinsten från bostadsrätterna för att sänka hyran för en del av hyresrätterna. Cirka 20 procent av lägenheterna kommer att ha en lägre hyra än normalt och hyresnivåerna låses fast i ett tomträttsavtal för en period om 15 år. Efter 15 år kommer bruksvärdeshyra att tillämpas. i praktiken innebär detta att en lägenhet på tre rum och kök kommer kunna få en hyra på omkring 7 500 kr/mån jämfört med en normalhyra på runt 10 000 kr/månaden.

Ett ytterligare projekt som vi arbetar med för fullt är bostadsområdet Tamarinden som omfattar ca 600 bostäder i Örebro; ”Tamarinden - där människor möts och husen delar energi”. Ett helt nytt område som är en del av vårt arbete med konceptet ”Smart Stad”. Här använder vi Örebromodellen för att stimulera till en helt ny typ av energilösning mellan olika fastigheter för att minska belastningen på det nationella elnätet och för att skapa ett mer robust system med minskad sårbarhet. Tillsammans med Eon och vårt allmännyttiga bostadsbolag Örebro Bostäder (ÖBO) vill vi skapa förutsättningar för en lokal energilösning mellan flera fastighetsaktörer där husen ska kunna producera, dela och lagra energi med varandra. Något som kommer påverka både klimatet, driftsekonomi och fastighetsvärden på sikt.

Utöver de arbetssätt vi redan har på plats arbetar vi också med ett paket kring strategisk långsiktig ekonomistyrning inom Samhällsbyggnad. Kommunernas ekonomiska utmaningar, som också kommer att påverkas ytterligare med anledning av Corona-situationen som vi alla befinner oss i, kommer ställa ökade krav på att vi har en långsiktigare färdplan kring både driftbudgetar, investeringsbudgetar och exploateringsekonomin i kommunerna. Tuffa politiska prioriteringar är att vänta för många kommuner med god tillväxt och då behöver kloka underlag finnas för politiken att fatta nödvändiga beslut utifrån. I Örebro arbetar vi till exempel med en ”nyckeltalsmodell för den växande staden” för att synliggöra de effekter befolkningsökningen har för samhällsbyggnadsområdet i kommunen. Slutsatserna kommer vara viktiga underlag för fortsatta prioriteringar men också ett underlag att diskutera ambitioner kring – både när det gäller investeringar och när det gäller drift och underhåll av nya stadsdelar.

Balansen och framtiden

Det kommunala uppdagat inom samhällsbyggnad handlar i stor utsträckning om att uppnå balans. Balans mellan projekt här och nu och mer långsiktig utveckling. Mellan upplevda värden och konkret ekonomi. Mellan att utföra grundmoment i arbetet och kunna driva på en klok utveckling. Mellan att både leda utvecklingen och vara en del av den tillsammans med andra aktörer. Jag är övertygad om att vi, alla aktörer som är involverade i samhällsbyggnadsprocessen, inser värdet av hållbar utveckling enligt Agenda 2030. Och att vi, om vi tar våra roller på allvar och samarbetar, kommer fortsätta hitta kloka lösningar för hur vi kan utvecklar vår plats, ort, stad, kommun, region och län på bästa möjliga sätt gemensamt – både här och nu och för kommande generationer.▗▘

Ulrika K Jansson