Demografisk polarisering och platsbaserad utveckling i norr
Avfolkning har slagit hårt mot landsbygder de senaste årtionden. Medan tätortsnära landsbygder till en viss grad kan utnyttja kontraurbaniseringstrender, blir demografiska läget i norr ännu mer sårbart eftersom bebyggelsestrukturen kvarstår, men med ”mindre många” (1) invånare. Men det som utmärker demografiska förändringen i norr är en ökad polarisering inom regionen: uttunning av glesbygden sker i samma takt som Umeå växer och förvandlas till en ”hubb” för kunskapsekonomin. Denna artikel introducerar interaktionspotential - en funktionell indikator som ger en skarpare bild av de demografiska förändringarna som sker i Sverige och i resten av Europa. Indikatorn avgränsar den upplevda lokala geografin genom att räkna antalet invånare som kan nås inom en 45-minuter transport från Europas alla hörn.
Josefina Syssner, biträdande professor vid Linköpings universitet, har fått stort gehör med sitt begrepp krympande geografier. Begreppet kopplas till uttunning av landsbygder, men också till avfolkning av små och medelstora industriella städer. För lokala politiker blir ”krympning” en svår process att hantera, eftersom den går emot tillväxt-diskursen som dominerar nationella strategier och satsningar, och kan då uppfattas som ett misslyckande. I stället borde krympning ses som en chans att lokalt experimentera med samhällsomställning och ge kommun- och regionplanerare nya verktyg för att rusta upp till mindre, men livskraftiga lokala samhällen.
Metaforen om krympande geografier får oss att se befolkningsminskning som en behållare som töms av sitt ”innehåll” (läs, invånarna).
Detta perspektiv är särskilt relevant för kommunen eller regionen som offentlig aktör. Men för invånare och företagare blir trenden den raka motsatsen: nedläggning av service gör att den upplevda vardagsgeografin blir större och större. Så i stället för att krympa blir tidsrummet mer utsträckt och det ”lokala” mer utvidgat ur ett geografiskt perspektiv. Nya mobilitetsbehov skapas i landsbygder och landsbygdsborna blir mer beroende av sina personbilar för att hålla samman livskvalitet när de åker till jobbet, skjutsar barnen till skola, handlar mat, osv. Ett ökat mobilitetsbehov orsakar ökad transporttid, vilket i sin tur innebär att fritiden ”krymper”. Tidigare forskning har pekat på att oavsett avstånd uppfattas ungefär 45 minuter (2) som en ”lagom” lång dagspendling i glesbygd, alltså i princip likadant som i storstadsområdena. I relation till avfolkningsproblematiken behövs nya indikatorer som återspeglar hur minskning påverkar människors upplevelse av tidsrummet och vad detta innebär för planerarnas arbete.
En förutsättning för planering av tjänster och service i det utvidgade tidsrummet är en korrekt bedömning av läget inom en viss kommun eller region. Samhällsplanering som praxis stannar ofta vid kommunala och regionala gränser, men de territoriella implikationerna av demografisk minskning sträcker sig bortom dessa gränser. I sin utredning har Landsbygdskommittén valt den kommunala nivån som den minsta byggstenen för att analysera både ekonomiska och demografiska utmaningar runt om i landet. Det finns två stora problem med det valet. För det första, många ojämna demografier tar plats inom kommungränser, oftast med en centralort som växer (eller åtminstone stagnerar) och landsbygdsdelar runt omkring som tappar befolkning. För det andra upplevs krympande geografier som mer omfattande, och ett samlat svar mer angeläget, när man ser hur avfolkning som rumsligt fenomen sträcker sig bortom kommunala gränser. Idén är att inte se individuella kommuner som enskilt drabbade av krympning utan i stället att gynna en mer samlad och effektiv hantering baserad på nya former av samarbetet mellan territoriella aktörer och civilsamhället, både inom och mellan kommuner.
Figur 1: 45-minuters isokron och befolkningsstatistik (på rutnätsnivå i Norden och kommunnivå i övriga Europa) kombineras för att kalkylera interaktionspotentialen
Landsbygdskommittén påpekade allvaret av situationen: ”I glesbygd får en butiksnedläggning generellt sett större konsekvenser än vad den får i en tätort, eftersom butiken ofta har fler funktioner än att tillhandahålla dagligvaror. Den kan fungera som post- och apoteksombud, ombud för grundläggande betaltjänster, för Systembolagets och Svenska spels tjänster och ansvara för paket-hantering med mera” (s.147). Kommittén påpekar också att det finns lovande småskaliga experiment med bl.a. obemannade servicehubbar.
I debatten om regional glesbygdsutveckling är tillgänglighet till service en laddad fråga för samhällsplanerare och politiker. Befolkningsminskning i glesbygden är oftast asymmetrisk. De som bor kvar tillhör oftast de mest sårbara grupperna; människor i störst behov av snabb tillgång till tjänster av hög kvalitet. Tillgänglighet till äldreomsorg och sjukvård är det mest omnämnda exemplet. När en skola i en by stängs ner är konsekvenserna stora för barnfamiljerna som bor kvar - livspusslet blir svårare att lösa. Detta sätter press på kommunala och regionala planerare och tjänstemän att erbjuda tjänster och service till alla sina invånare i relativt liknande utsträckning oavsett man bor, i centralorten eller i en mindre by fem mil därifrån. Landsbygdskommittén (3) påpekade dock att den kollektiva mobiliteten, t.ex. kollektivtrafiken, färdtjänsten och de traditionella skolskjutsarna, inte är anpassade till glesa förhållanden, och särskilt för dem som inte har tillgång till en personbil. Nya mobilitetsbehov behöver inte bara leda till ett förbättrat transportsystem, det kräver också nya sätt att designa och implementera kollektiva mobilitetstjänster för de mest sårbara i samhället.
I ESPON BRIDGES-projektet (4) utvecklades en indikator, interaktionspotential, för att avgränsa tidsrummet för dagliga interaktionerna och bedöma hur det förändras i samband med demografiska förändringar. Indikatorn avgränsar potentialen för dagliga interaktioner genom att beräkna antalet människor som bor inom en 45-minuters transport. I figur 1 visas hur indikatorn byggdes med hjälp av GIS och befolkningsstatistik. Interaktionspotential kalkylerades för hela kontinenten för år 2001, 2011 och 2017: en ökning mellan åren indikerar antingen en ökad befolkning i närområdet eller ett utvidgat och snabbare transportsystem som möjliggör att färdas längre bort inom 45 minuter, medan en minskning brukar enbart indikera en befolkningstappning i närområdet.
Figur 2: utvecklingen av interaktionspotential över tid lyfter fram den territoriella polariseringens geografi och omfattning i Europa
Kartan i figur 2 jämför indikatornivåer mellan 2001 och 2017. I Sverige kan olika polariseringsprocesser identifieras. För det första kan man grovt se att interaktionspotentialen för det mesta ökar i söder medan den minskar i norr. Ökningen är störst inom storstadsområdena (Stockholm–Uppsala, Göteborg och Malmö) samt Mälardalen. Detta betyder att befolkningsförändring och mobilitetssatsningar (t.ex. tätare vägsystem) gynnar platser som redan har en hög tillgänglighetsnivå. Norr om Mälardalen ser man dock också en ökning kring regionala centra som Sundsvall, Umeå eller Luleå, medan inlandet, från Värmland i söder till finska gränsen i norr, tappar stort i interaktionspotential, i vissa fall upp till 20 procent sedan 2001. Åre-Östersund-området är ett undantag tack vare investeringar i turismanläggningar, medföljande infrastruktur samt omlokalisering av vissa myndigheter från Stockholm, t.ex. Tillväxtverket. I princip betyder det att tappet för glesbygden är stort i både absoluta och relativa termer, och att det demografiska gapet mellan det urbana och det glesbebyggda Sverige ökar dubbelt så snabbt.
Interaktionspotentialen ger en klarare bild av hur avfolkning och urbanisering hänger ihop i Sverige och hur kombinationen av demografisk minskning och bristande transportlänkar påverkar invånarnas upplevda tidsrum, framför allt i de glesaste miljöerna. Sverige är inte unikt i det sammanhanget och liknande trender pågår i många andra länder som Finland, Baltikum, sydöstra Europa, Spanien och delar av norra Skottland. Vad figur 2 också visar är att på sikt, och om denna trend fortsätter, kan många europeiska landsbygder i framtiden hamna i samma demografiska nivåer som landsbygden i norr ser ut idag.
Krympande geografier som fenomen finns i olika grad och omfattning i princip i de flesta europeiska länder och regioner. Kartan visar också att glesheten inte alltid behöver knytas till avfolkning, eftersom det finns glesa områden i Europa som har lyckats stabilisera eller helt vända den negativa trenden. Det är särskilt synligt i Norge samt i östra och centrala delar av Skottland. Per automatik är inte glesbygden dömd till en långsam men säker övergivenhet. Det som gör skillnaden är oftast kombinationen mellan en aktiv landsbygdspolitik med inriktade satsningar på nationell nivå och en förmåga att experimentera med innovativa lösningar lokalt (5).
Nyttan med en indikator som interaktionspotential är att den ger en bild av hur den funktionella kontexten för mobilitet och interaktioner förändrats över tid och rum. Den kan fungera som en ögonöppnare för lokala politiker, men också som ett verktyg för regionalplanerare som lättare kan identifiera vilka byar och småorter som är mest sårbara och isolerade och då mest i behov av riktade satsningar, men också insyn i deras särskilda demografiska struktur och socioekonomiska behov.
I vår studie var interaktionspotentialen en central byggsten för att förstå hur urbanisering och uttunning av landsbygder hänger ihop och polariseringens geografi genom olika skalor, från EU:n till enskilda regioner och kommuner. Polariseringen i landsbygd göms dock undan i traditionella statistiska analyser, eftersom kommun- eller regionindelningar används då den visar trenden som berör områden där största delen av befolkningen bor. I många svenska regioner och kommuner blir centralorter och städer större och tätare, och en större yta av landsbygd glesbebyggd. Båda måste anses som normen för samhällsplanerarna. Västerbotten är ett utmärkt exempel av en sådan snedhet: på regionalnivå ökar befolkningen ständigt, men befolkningsökningen äger bara rum i Umeå kommun, medan alla andra kommuner i regionen ”krymper”. Den mest akuta polariseringen äger rum i närområdet. Den är ”akut” eftersom den ökar sociala och ekonomiska ojämlikheter mellan olika delar av en kommun och region, vilket innebär att spänningarna i planerings- och beslutfattningsprocesserna också ökar. Planerare måste då kunna mobilisera sundare kunskap och praxis för att effektivt balansera åtgärder för tillväxt och omställning vid olika områden och tidpunkter.
Alexandre Dubois
Alexandre är kulturgeograf, samhällsplanerare och forskare på Enheten för Landsbygdsutveckling, SLU Uppsala. Hans forskning lyfter frågor kring regionalpolitik, lokal utveckling, regional innovation och entreprenörskap med fokus på nordiska glesbebyggda och perifera områden, och främst i svenska Norrland.
Noter
1. Syssner, J. (2018). Mindre många: om anpassning och utveckling i krympande kommuner. Linköping: Dokument Press.
2. Sandow, E. (2008). Commuting behaviour in sparsely populated areas: evidence from northern Sweden. Journal of Transport Geography, 16(1), 14–27.
3. SOU 2017:1. För Sveriges landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd, https://www.regeringen.se/4b136a/contentassets/acec663a156a41659021e0e1387e713d/sou-2017_1_web.pdf
4. Slutrapporter kan laddas ner på https://www.espon.eu/geographical-specifities
5. Kristensen, I., Dubois, A., & Teräs, J. (Eds.). (2018). Strategic Approaches to Regional Development: Smart Experimentation in Less-Favoured Regions. Routledge.
