I England har en skrämmande nedmontering av planeringssystemet pågått under de senaste decennierna. Enligt Hugh Ellis, policyansvarig i engelska Town and Country Planning Association, har situationen nått en bottennivå där till och med planeringsprofessionen fått ett dåligt rykte. FFS ordförande Mats Johan Lundström har intervjuat Hugh Ellis om planeringsysstemets status, planerarnas motreaktioner och ljusglimtar som kan få trenden att vända.

“Vi har nått botten. Efter åratal av baktalande, avregleringar och nedskärningar har vi idag en situation med ett underfinansierat planeringssystem med en demoraliserad planerarkår som saknar verktyg och kunskaper. Dessutom har planeringsprofessionen ett extremt dåligt rykte både bland politiker och hos allmänheten, vilket har gjort det svårare att rekrytera nya planerare. Unga väljer bort planeringsutbildningarna. Värre än så har kan det inte bli.”

I förordet till den brittiska regeringens White Paper: Planning for the Future fastslår premiärministern Boris Johnson att landets föråldrade och ineffektiva planeringssystem är en relik från 1900-talets mitt som hindrar brittisk innovation, tillväxt och bostadsbyggande där efterfrågan finns. Planlagstiftningen har lappats och lagats gång på gång sedan tillkomsten 1947 och behöver enligt premiärministern rivas upp och göras om från grunden:

“Radical reform unlike anything we have seen since the Second World War. Not more fiddling around the edges, not simply painting over the damp patches, but levelling the foundations and building, from the ground up, a whole new planning system for England. One that is simpler, clearer and quicker to navigate, delivering results in weeks and months rather than years and decades.”
(Ministry of Housing, Communities and Local Governments, 2020:6).

Åratal av nedmontering sätter sina spår

Vitboken är ett remissförslag för ny planeringslagstiftning för England, inte hela Storbritannien, som regeringen lade fram i augusti 2020. Hugh Ellis, policy-ansvarig på Town and Country Planning Association (TCPA), är kritisk till såväl premiärministerns förord som innehållet i vitboken. Han menar att det är kulmen på en nedvärdering och smutskastning av planeringen som profession och nedmontering av planeringssystemet som pågått under de senaste 40 åren.

Town and Country Planning Association

Town and Country Planning Association (TCPA) är en ideell förening som grundades av Ebenezer Howard som en del av trädgårdsstadsrörelsen som ville skapa goda och hälsosamma bostads- och stadsmiljöer för alla samhällsgrupper. Sedan starten 1899 har föreningen arbetat för att utveckla tankar och idéer kring städers och landsbygders utveckling. Idag är föreningens uppdrag att utmana, inspirera och stötta människor att skapa hälsosamma, hållbara och resilienta platser som är rättvisa för alla. Föreningens arbete styrs av dess värden och ska vara inkluderande, samarbetsinriktat, praktiskt, kreativt och vågat. www.tcpa.org.uk

Det började med Margaret Thatchers inträde som premiärminister 1979, då den fria marknaden skulle lösa de problem som planeringen ansågs bidra till. Under new labour-eran på 90- och 00-talen gjordes visserligen vissa reformer som stärkte planeringen, framförallt på strategisk och regional nivå, men dessa bidrog inte till några fundamentala förändringar, menar Hugh Ellis. Planeringsreformerna och retoriken utgick fortfarande från att planeringen var ett problem, något som saktade ner utvecklingen.

Sedan tory-regeringen kom tillbaka i regeringsställning 2010 har planeringssystemet fortsatt att nedmonteras, med syfte att stärka och snabba på bostadsbyggandet. Planerarnas mandat och verktyg har minskat till förmån för privata fastighetsutvecklare och bostadsbyggare.

Stora byggföretag har varit extremt starka och fått igenom de flesta av sina lobbyförslag gällande förändringar inom planeringslagstiftningen, menar Hugh Ellis.

Han tar bland annat upp ”planning by surrender” som kortfattat innebär att kommuner ska ha en plan som säkerställer mark för bostadsbyggande inom de fem kommande åren. Om kommunerna inte lever upp till detta kan exploatörer överklaga saken i domstol, vilket oftast inneburit att de får bygga mer eller mindre var de vill.

“Stora byggföretag har varit extremt starka och fått igenom de flesta av sina lobbyförslag gällande förändringar inom planeringslagstiftningen”

— Hugh Ellis

Ett annat exempel som Hugh Ellis tar upp är nedmonteringen av den strategiska regionala planeringen. År 2004 introducerades ett lagstadgat krav på att alla nio regioner i England skulle bedriva regional planering (regional spatial strategies). Kravet avskaffades genom ny lagstiftning 2010. Detta innebär att endast London (Greater London Authority) enligt lag har rätt att, och ska, bedriva regional planering i Englands nio regioner, vilket befästes genom ny lagstiftning 2012. Hugh Ellis påpekar att det ändå bedrivs viss strategisk planering på delregional nivå i några större storstadsregioner, där Manchester går i bräschen. Detta sker dock på eget bevåg och med begränsad juridisk status.

Hugh Ellis nämner ett tredje exempel på planeringssystemets nedmontering.

2013 ändrades planlagstiftningen vilket innebar att fastighetsägare utan bygglov kunde göra om kontor till bostäder, med fruktansvärda och mörka boendemiljöer som följd. Ibland innebar det bostäder utan fönster. Trots massiv kritik dröjde det länge innan reglerna ändrades. Tusentals ombyggda lägenheter med usla boendeförhållanden hann tillskapas innan krav på dagsljus infördes 2020 och andra grundläggande krav infördes 2021.

I retoriken är det engelska planeringssystemet en kommunal angelägenhet där den lokala nivån i hög grad ska styra planeringen.

Men i praktiken är det i mångt och mycket ett centraliserat system eftersom regeringen detaljstyr vad den lokala planeringen får och inte får göra. Planeringen beskrivs som lokal medan det i själva verket skett ett maktskifte till statlig nivå. Avsaknaden av en skriven konstitution som skyddar kommunernas intressen har gjort detta möjligt, förklarar Hugh Ellis.

Planeringen i Skottland och Wales däremot är inte i samma situation. Där ifrågasätts inte om planeringen behöver en verktygslåda eller ej, utan snarare vad den ska fyllas med, förklarar Ellis.

“Tusentals ombyggda lägenheter med usla boendeförhållanden hann tillskapas innan krav på dagsljus infördes 2020 och andra grundläggande krav infördes 2021. ”

Motreaktion

Raynsford* Review of Planning

TCPA och författarna bakom Raynsfordrapporten förordar ett nytt planeringssystem med följande kännetecken:

Ett tydligt mål som prioriterar människors säkerhet och välmående inom ett ramverk för långsiktigt hållbar utveckling som stöttar skapandet av vackra, säkra och resilienta platser.
Större säkerhet och förutsägbarhet för alla aktörer, vilket gör det möjligt för investerare, fastighetsutvecklare och samhällen att känna sig mer trygga i ett planstyrt system.
En tydligare definition av medborgarnas rättigheter och skyldigheter inom planeringen, och ett mer logiskt ramverk för beslutsfattande på den mest lämpliga nivån.
Anpassning av arbetet mellan olika departement och deras myndigheter, såväl som lokala myndigheter, för att planering ska uppfylla behoven i hela landet.
En mer rättvis balans mellan markägares och allmänhetens intressen vad gäller delning av markvärdesstegring i samband med planering och utveckling.
Planeringssystemet är attraktivt att arbeta i för människor med energi, talang och engagemang i både offentlig och privat sektor. Detta säkerställer ett utbud av kreativa, skickliga och engagerade planerare som kan hjälpa till att leverera inspirerande planering och platsskapande. *Namnet på rapporten kommer från arbetsgruppens ordförande Rt Hon. Nick Raynsford, tidigare parlamentsledamot och planerings- och bostadsminister (labour).

Som en reaktion mot den pågående nedmonteringen av det engelska planeringssystemet lät TCPA en arbetsgrupp bestående av forskare, politiker och konsulter ta fram rapporten The Raynsford Review of Planning 2018. Syftet var att lägga fram praktiska och översiktliga riktlinjer som bidrar till att hantera de sociala och miljörelaterade problem och utmaningar som privat såväl som offentlig sektor står inför. Rapporten inbegrep bland annat en ny vision för planeringen i England, inklusive 24 rekommendationer med målsättning att skapa ett reformerat engelskt planeringssystem som är enklare och mer rättvist samt har en starkare demokratisk förankring än dagens system.

The botten is nådd?

Raynsfordrapporten fick inte riktigt fick det genomslag hos regeringen som dess avsändare hade hoppats (men kanske inte trott), vilket regeringens vitbok visar. Planeringens status har aldrig varit så låg som nu, menar Hugh Ellis.

Vi har nått botten. Efter åratal av baktalande, avregleringar och nedskärningar har vi idag en situation med ett underfinansierat planeringssystem med en demoraliserad planerarkår som saknar verktyg och kunskaper. Dessutom har planeringsprofessionen ett extremt dåligt rykte både bland politiker och hos allmänheten, vilket har gjort det svårare att rekrytera nya planerare. Unga väljer bort planeringsutbildningarna. Värre än så har kan det inte bli.

Trots denna dystra och nattsvarta bild ser Hugh Ellis flera ljus i tunneln. Det ena ljuset kommer uppifrån, från politiken. Regeringens tilltänkta planeringsreform från 2020, med ytterligare nedmontering enligt vitbokens förslag, har satts på paus när andra samhällsfrågor hamnat i förgrunden. Samtidigt har det har också gått upp för konservativa parlamentariker från de gröna sydöstra delarna av England att avregleringen hotar skyddet av natur- och kulturlandskapen och att det kan kosta dem röster, eftersom skyddet ligger i deras intresse. En ytterligare faktor som väcker de konservativas intresse för planeringens potential är de påtagliga utmaningarna kring klimatförändringar och tillgång till prisrimliga bostäder. Sammantaget skapar detta ett behov av att återuppfinna planeringen. Hugh Ellis bedömer att tio bortkastade år av avreglering nu kommer att kräva fem till tio års återuppbyggnad, om inte mer för den strategiska planeringen.

*Development planning frameworks in England over the last 15 years (Raynsford Review of Planning in England, Planning 2020)*

Det andra ljuset i tunneln, poängterar Ellis, kommer underifrån. Underminerandet av planeringssystemet har gjort det nödvändigt för TCPA och andra planeringsintresserade aktörer att gå tillbaka till rötterna, där planeringen en gång startade som en gräsrotsrörelse som syftar till att förändra samhället till en bättre plats att leva i. Det har fått rörelsen att ta ett steg bort från professionalisering, juridiska ramverk och regelbaserad utveckling.

Här finns en möjlighet att hitta planeringens kärna och essens, som vi utgick ifrån för hundra år sedan, men som vi glömde och som byråkratiseringen och toppstyrningen styrde oss bort ifrån.

“Att vara planerare borde kräva ett starkt engagemang och åtagande eftersom planering är så viktigt och inkluderar kunskap om nästan allting”

Trots många tuffa år ser Hugh Ellis en intressant utveckling framöver. Samhällsutmaningar som berör, ekologi och folkhälsa behöver hanteras och det finns en möjlighet att återskapa ett nytt planeringssystem där dessa frågor tas om hand.

Avslutningsvis hälsar Hugh Ellis till Sverige och andra europeiska länder som vill förenkla och snabba på planering och bostadsbyggande genom avreglering, och sneglar på England:

Lär från England – gör inte som vi! Vi försökte avregleringsvägen och det löste inte våra problem, snarare tvärt om.

Hur det engelska planeringssystemet i praktiken utvecklas återstår att se. Det nya lagförslaget ska presenteras den 10 maj (efter att denna artikel skrevs) och lagstiftningen förväntas äga laga kraft 2024.

Författarens kommentar: Denna artikel baseras på en intervju med Hugh Ellis, som representerar särintresset TCPA som förordar en starkare samhällsplanering. Författaren känner och har samarbetat med Hugh Ellis.

Mats Johan Lundström är planeringsarkitekt och Tekn. Dr i samhällsplanering, verksam som lektor vid Blekinge Tekniska Högskola.

Referenser

Ministry of Housing, Communities and Local Government (2020). White Paper: Planning for the Future. London: Ministry of Housing, Communities and Local Government.

Town and Country Planning Association (2018). Planning 2020 - Final Report of the Raynsford Review of Planning in England. London: Town and Country Planning Association.