Föreningen för samhällspanering (FFS) ger ut tidsskriften PLAN fyra gånger per år. Tidsskriften går enbart till de som är medlemmar i FFS. För att öka interaktivteten mellan PLAN och föreningens digitala medier kommer vi att välja ut en artikel per nummer som även kommer att publiceras här. Det möjliggör en snabbare diskussion än vad fallet varit tidigare. Diskussionen är också självklart öppen för de som inte är medlemmar. Förhoppningen är också att publiceringen av en artikel per nummer kommer att väcka intresse av att bli medlem i FFS för de som ännu inte är det och på så sätt kunna ta del av alla de intressanta artiklar som publiceras i PLAN.
Vi väljer att denna gång, PLAN nr 1 år 2013, att presentera artikeln ""Kontraproduktiva utredningsförslag ökar byråkrati och kostnader" av Anna Eklund. Anna är handläggare/expert på Sveriges kommuner och landsting med ansvar för PBL-relaterade frågor. Anna har följt utredningarna i egenskap av expert, och i båda betänkandena har hon skrivit särskilda yttranden.
Kontraproduktiva utredningsförslag ökar byråkrati och kostnader
Bostadsminister Stefan Attefall har nyligen tagit emot två betänkanden som han hoppas ska ge förutsättningar för ökat bostadsbyggande. Utredningarna är två av flera olika initiativ för att se över regler och förutsättningar för byggandet. Kommunernas arbete och tillämpning av regelverket är särskilt satt under lupp, från kommunalt perspektiv kan konstateras att de senaste åren har präglats av budskapet som går ut på att om bara kommunerna lägger manken till kan bostadsbristen övervinnas.
Byggkravutredningen
Först på tur att överlämnas till regeringen i december var SOU 2012:86 ”Ökat bostadsbyggande och samordnade miljökrav”, kallad Byggkravutredningen. Utredaren Björn Hedlunds uppdrag var att analysera konsekvenserna av kommunernas kravställande i samband med markförsäljning. Kraven, eller överenskommelserna som man kan kalla det, innebär att kommunerna önskar att det som byggs ska uppnå en bättre prestanda än Boverkets byggreglers (BBR) lägst godtagbara nivå. Ofta gäller det energianvändning och ibland ökade krav på tillgänglighet.
Utredningsdirektiven kan ses som är en väntad reaktion på att kommunernas arbete med energikrav har intensifierats under de senaste åren. Det kan i sin tur förklaras av dels ett missnöje med att BBR har så låga ambitioner, dels att staten själv genom Energimyndigheten faktiskt uppmuntrat kravställandet från sitt håll.
Vad har utredaren kommit fram till? Jo, att kraven skiljer sig åt och att det ger ökade produktionskostnader med så mycket som 10 – 15 %. Just slutsatserna angående kostnaderna kan ifrågasättas, underlaget är alltför bristfälligt för den slutsatsen menar vi på SKL. Dessutom har utredaren, helt enligt direktiven, bortsett från livscykelkostnaderna för de energieffektiva byggnaderna, vilket inte känns särskilt modernt då vitsen är att något dyrare investeringskostnader snabbt betalar sig genom betydligt lägre energikostnader i driftskedet. Utredaren väljer ändå att komma till slutsatsen att om ”särkraven” förhindras skulle fler bostäder byggas och kanske till och med fler bostäder finnas tillgängliga till ett lägre pris för konsumenterna. Utredaren verkar ha missat att bostadsmarknaden fungerar som andra marknader, vilket innebär att ingen bostad kommer att säljas till något annat pris än högsta möjliga.
Förslaget till nya regler innebär i korthet att ett förbud förs in i PBL mot avtalsklausuler om byggnaders tekniska egenskapskrav (reglerade i BBR). För att kontrollera efterlevnaden föreslås länsstyrelsen granska alla markanvisningsavtal, och om de innehåller otillåtna klausuler ska avtalet eller delar av avtalet ogiltigförklaras. Därutöver vill utredaren städa upp bland olagliga planbestämmelser och föreslår en regel om att alla planbestämmelser ska åtföljas av en hänvisning till lagrum. Även det ska granskas av länsstyrelsen. Det ska bli intressant att se hur länsstyrelserna svarar på remissen mot bakgrund av resurser och nuvarande uppgifter. Som jag ser det är länsstyrelsens föreslagna nya uppgift att granska civilrättsliga avtal systemfrämmande. Jag tror även att det kommer att bli väldigt svårt att bedöma avtalen, de kommer ofta att hantera frågor som tangerar BBR. Just sådana oklara ingripandegrunder har inte visat sig främja effektivitet i planprocessen hittills.
I sammanhanget är det värt att nämna två aktuella rapporter: Statskontorets ”Mark bostadsbyggande och konkurrens”, samt ESO:s (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) ”Bäste herren på täppan” om kommunernas markanvisningar. Båda rapporterna pekar på att kommunernas markanvisningar har brister i transparens och uppföljning. Det vill säga, kommunerna följer inte på ett metodiskt sätt upp de krav som ställts i avtal. Om den kritiken är befogad så behöver kraft läggas på att förbättra situationen. Det handlar ju ytterst om demokrati och rättsäkerhet. På SKL ses det som principiellt mycket viktigt att kommunerna även i fortsättningen ska få ställa krav i samband med marköverlåtelser. Det är ett av få redskap kommunen har för att påverka kvaliteten på det byggnadsbestånd som vi ska vara hänvisade till i lång tid framöver. SKL:s styrelse har initierat ett projekt för att samordna kommunernas energikrav, för det behövs ett ökat stöd och ökad samordning av kravställandet, det är nog alla överens om.
Plangenomförandeutredningen
Den andra utredningen som överlämnades i början av januari, ”Ett effektivare plangenomförande – Delbetänkande av plangenomförandeutredningen” (SOU 2012:91) har en bredare ansats, och utredaren Lars Magnussons uppdrag var att se över hela genomförandedelen av PBL, det vill säga 6:e och 14:e kapitlen. Målet har varit ett mer transparent och förutsebart regelverk. Här är det den andra typen av genomförandeavtal, exploateringsavtalet, som är satt under lupp. Kommunerna har kritiserats för att fördelningen av kostnader i samband med exploateringar inte är tillräckligt förutsebara.
För att öka förutsebarheten föreslås ett helt nytt system för att bekosta gator och allmänna platser med kommunalt huvudmannaskap. En kommuntäckande gatutaxa ska reglera vad kostnaden för fastighetsägaren blir när kommunen ska anlägga och förbättra gator. Även kostnaden för exploatören i exploateringsavtalet ska grundas på gatutaxan. En betydande brist med förslaget är att inga kostnader för drift och underhåll får ingå i beräkningsunderlaget. Just detta med behovet av regelverk för finansiering av drift och underhåll har drivits av Sveriges kommuner och landsting i många år. Som det är nu saknas incitament för kommunerna att ansvara för gator och parker. Systemet är dessutom orättvist eftersom företag som inte betalar skatt i kommunerna inte är med och bidrar till underhåll av gatunätet. I kommunerna finns dessutom många områden där gatorna driftas av vägföreningar, men deras skatt ska ändå vara med och bekosta driften av kommunala gator i andra delar av kommunen. Det systemet som nu råder är inte rättvist, men tyvärr är det svårt att se att det system som föreslås blir så mycket bättre, även om det kan vara ett steg på rätt väg.
Ytterligare ett sätt att öka förutsebarheten är förslaget om att kommunerna ska tvingas upprätta en kommuntäckande policy för exploateringsavtal. Av policyn som kopplas till översiktsplanen ska det framgå vilka investeringar som kommer att krävas för utbyggnad av olika områden. För en sådan policy krävs ett tätt samarbete och tydliga förväntningar på trafikverket med flera, vilket borde kunna stärka kommunernas strategiska planering.
Som ytterligare en lösning på problemet med bristande transparens föreslår utredaren att exploateringsavtalet, eller utkastet till avtal, ska följa med i samrådet till detaljplan. Här finns anledning att lyfta ett varnande finger, det är märkligt att uppdrag om förenklingar ska leda till ökad administration i planarbetet. Alla som är verksamma förstår problemet med att kräva ytterligare handlingar i den formella hanteringen. Dessutom skulle det vara värdefullt att se effekterna av 2011 års förtydligade krav på genomförandebeskrivningen, mycket av det man är ute efter finns ju där.
Utredaren föreslår också att de så kallade exploatörsbestämmelserna tas bort. Några bärande argument till varför reglerna ska tas bort ges dock inte. Vad jag känner till fungerar systemet som det ser ut i dag relativt väl. Till skillnad från andra fall då det offentliga vill ta mark i anspråk, är det här fråga om en situation där det helt ligger i exploatörens intresse att få till stånd infrastruktur i exploateringsområdet. Det finns en uppenbar risk att genomförandeprocessen ytterligare tyngs och försvåras när expropriationsreglerna ska tillämpas för värderingen.
Vägledning istället för lagändringar
Sammanfattningsvis, Byggkravutredningen och Plangenomförandeutredningen tar upp närliggande frågor med lite olika utgångspunkter. Båda förslagen innebär ytterligare administration i en redan tyngd process. Det är tveksamt till vilken nytta. Jag är skeptisk till ytterligare ändringar i PBL, särskilt innan vi helt har sett effekterna av 2011 års ändringar. Det finns kritik emot hur lagen tillämpas i kommunerna. Om den kritiken är befogad borde bättre vägledning prioriteras, inte nya regler som kontraproduktivt nog minskar förutsebarheten och tynger processen med ännu mer administration vilket sannolikt ökar kostnaderna för exploatörerna och dessutom riskerar att förlänga planprocessen. Jag har svårt att tro att det var det minister Attefall såg fram emot!
Anna Eklund
Fler planeringsrelaterade utredningar på gång:
• Plangenomförandeutredningen ska redovisa sitt tilläggsuppdrag om ytterligare förenklingar i PBL senast den 30 april 2013.
• Boverket och Lantmäteriet ska utreda möjligheterna till en effektiv planprocess, en ökad planberedskap och ett rationellt plangenomförande. Delredovisas till Socialdepartmentet senast 31 mars 2013 och slutredovisas senast 31 december 2013.
• Boverket och Konkurrensverket ska analysera konsekvenser och effekter av 2008 års ändring i PBL gällande tillväxt och effektiv konkurrens vid kommunernas planläggning. Redovisas till Socialdepartementet senast den 15 april 2013.
• Naturvårdsverket och Boverket ska utvärdera och göra en översyn av tillämpning och utfall av det nya regelverk för strandskydd som trädde i kraft 2009 och 2010, samt vid behov föreslå ändringar. Slutredovisning till Miljödepartementet och Socialdepartementet senast den 1 augusti 2013
