Behovet av kraftfullare bostadsförsörjning, av nationell stadspolitik och strategisk regional planering är frågor som debatteras starkt både i Sverige och England. Inga-Maj Eriksson beskriver här i ett utdrag ur tidskriften Town & Country Planning hur professionella planerare i England har utarbetat fyra scenarier till hjälp för hur man kan tänka och forma politik. Inga-Maj Eriksson menar att planerarkåren i Sverige skulle kunna bidra på liknande sätt med konkreta faktabaserade förslag till alternativa former för stadsutveckling.

Detta är ett referat från en artikel i tidskriften Town & country planning 2016, vol. 85 No.7, Tomorrow Series Paper 18

Städer är avgörande, fyra scenarier för en stadspolitik

Det här är en rapport från ”Town and Country Planning Association’s” grupp som studerar stadspolitik. Gruppen bakom studien ser stadspolitik som en strategi för balansering av den urbana utvecklingen och för stadsförnyelse samtidigt som ”säkerhetsnät” skapas för värdefulla små städer.

Regeringen har antagit rekommendationerna från Norra infrastrukturkommissionen om London och de norra kraftfulla delarna och beviljar finansiering för förbättring av järnvägar och vägar (även i övriga England).

Men städerna lever inte upp till sin potential att agera som en stor drivkraft för den nationella ekonomin och ge utrymme för den ökande befolkningen. Följande målsättningar skulle kunna hjälpa till i en bredare politikutveckling:

Stärkande av stad-region-styrning som täcker decentralisering, befogenheter, förmåga att samordna ekonomi, investeringar i transporter och bostäder, samt förbättringar inom utbildning och yrkeskompetenser.
Inrikta offentliga investeringar för en stad-regional ekonomi bortom London, i syfte att öka nationella produktionen som ger medel för att stärka bristområden kopplade till transport, forskning m.m.
Ge incitament eller nya finansieringsformer och stimulans för utveckling av gamla industriytor (”brownfields”).
Hantera trycket i områden med hög efterfrågan genom samordning av bebyggelse och infrastrukturplanering tvärs regioner, och planera strategiskt bortom storstadsområdena.
Hantera gamla industriella och kustnära småstäder som för närvarande inte har förmåga att attrahera kunskapsintensiv service som stärker uppkoppling och transporter såväl som människor, stadsodlingar m.m.
Hjälpa regeringskansliet att bli medvetna om rumsliga implikationer när politik skapas och anslag fördelas.

Detta är komplexa och sammanhängande problemområden som utvecklas i fyra scenarier. I verkligheten behöver en beslutad politik kombinera delar av alla fyra. Men först behöver vi fråga oss hur städer har presterat. Anmärkningsvärt är den senaste trenderna för städer som ligger i hjärtat av Storbritanniens stadsregioner (starka kärnor, ”core cities”) – de har visat en återhämtning från recessionen som började 2008. De senaste årens (2010-2014) tillväxttakt går tvärt emot i förhållande till tidigare långtidstrender som i genomsnitt inte visade någon ökning hos dessa kärnstäder. Större städer har inte vuxit snabbare än andra under hela perioden 1981-2011, vilket antyder att den potentiella vinningen hos agglomerationer kan ha varit överdriven. När vi summerar data för år 2015 finner vi en anmärkningsvärd förändring i att de tidigare ledande kärnstäderna har blivit marginellt omkörda av genomsnittet för övriga stadsområden.

Frågor om skala i stadspolitik

Nationell skala (England) – med beaktande av politik i Skottland, Wales och Nordirland. Nyckelfrågorna för England är den rumsliga obalansen mellan södra delarna särskilt London och dess omland, och de norra delarna och Midlands, att hantera tillväxt som är långsiktigt hållbar i termer av miljö och infrastruktur.

För skalan under den nationella, har det agerats en del för att etablera ”kombinerade myndigheter” som delar på ansvar för ekonomisk utveckling och transporter, och förhoppningsvis samordnar någon form av strategisk planering exempelvis i ”Greater Manchester”.

Längre ned finns en urban skala, att notera de urbana områden som är i särskilt behov av ekonomisk och social förnyelse. Delar av London såväl som gamla små industristäder och kuststäder kommer att behövs en politik som innefattar förbättrad tillgänglighet så att de kopplas närmare till större ekonomiska centra och därigenom vidgad arbetsmarknad. Naturligtvis finns det en ekonomisk potential i många småstäder som servar sina omland, men detta reser frågor som går utanför denna studie.

Att se med nya ögon

Förväntningarna är att London-området fortsatt kommer att vara överhettat, resulterande i minskad ekonomisk attraktivitet, genom otillräckligt med byggande som folk har råd med och icke fungerande arbetsmarknader.

För att undersöka dessa frågeställningar är det nödvändigt att titta på de olika delarna i någon form av strategi för en balanserad urban utveckling. Men balansen kan endast fastläggas genom politiska beslut centralt och skickas ut till lokal nivå.

Den komponent av politiken som kan bidra till nytt grepp på de rumsliga mönstren i utvecklingen i hela landet, bort från synen på att endast London är källan till nationens internationella konkurrenskraft, behöver byggas kring följande:

realism om utrymmesrestriktioner för tillväxt i London,
öppna för tillväxt i de norra och regionala städerna,
smartare tillväxt hos mindre och medelstora städer, och
att sammanfoga och åter koppla ihop några av de gamla industriorterna.

Scenario 1: realistiska utrymmesrestriktioner för London och de sydöstra delarna

Sedan 2000 har Greater London dragit nytta av en utvecklad strategisk myndighet omfattande en vald borgmästare och en granskande representantförsamling. Det finns krav på en London –plan som ska hållas aktuell och omfatta bostäder och transporter.

Situationen för London innebär ett antal utmaningar för stadspolitiken, med hänsyn både till London själv och till dess sydöstra omland och relationen mellan huvudstadsregionen och resten av landet. Det finns stora tvivel om skalan för tillväxt som förutsägs i LIP 2050 är möjlig att uppnå:

husbyggnadsbranschens förmåga att möta målet om 49 000 nya bostäder per år,
de mycket höga kostnaderna och ökande problemet med att Londonborna inte har råd – kräver en kraftig ökning i antalet bostäder som folk har råd med / ”social housing”,
förväntan att en del av London’s bostads byggnadskrav kommer att behöva tillgodo ses bortom stadens gränser (i ett vidare område i sydöst) och på långsik tigt hållbara sätt.

Investeringar i transportsystemet enligt LIP 2050 inkluderar t.ex. ”Crossrail 2” som sammanbinder järnvägssträckningar till sydväst respektive nordöst om London och ökad kapacitet på den axeln genom centrum – men det har varit osäkerheter om finansiering. London konkurrerar med andra delar av landet om begränsade nationella medel för infrastruktur.

Ett annat möjligt alternativ för tillväxt kan vara en politiskt utmanande strategi att öka densiteten inom London’s existerande bebyggda delar vilket skulle kunna ytterligare öka utflyttningen från London.

Den förberedande processen för en utbytt London-plan skulle kräva en ansats för en strategisk stadspolitik gärna i form av scenarier för att undersöka vad mer realistiska tillväxtnivåer än i LIP 2050 skulle kunna innebära. En annan fråga som behöver beaktas är återskapande av en ekonomisk geografi föranledd av HS2 (höghastighetsjärnväg) som möjliggör en Londonbaserad mega-region som utsträcks till platser i östra och västra Midlands som kan vara mottagliga för expansion. I andra riktningar - kan Bristol, med hjälp av ytterligare höghastighetsjärnväg, bli ett ankare för en större tillväxt i sydväst?

Scenario 2: en vridning mot tillväxt i de norra städerna

”The cities of the North are individually strong, but collectively not strong enough. The whole is less than the sum of its parts. So the powerhouse of London dominates more and more. And that’s not healthy fo our economy. It’s not good for our country. We need a Northern powerhouse too. Not one city but a collection of Northern cities – sufficient close to each other that combined they can take on the world…” George Osborne, Chancellor of the Echequer, in Manchester 2014. – Ett försök att fånga frågan om en balanserad ekonomisk utveckling genom en försiktig vridning som kan gradvis öka. Stadsregionerna med Liverpool–Manchester–Leeds har skala, attraktion och närvaro:

De har en massiv tillgång i Manchesters internationella flygplats.
Deras universitet är rankade att vara i forskningsfronten.
Hyfsat boende finns till priser som man har råd med, för unga yrkesarbetande familjer som numera inte kan komma fram på bostadsmarknaden i London (eller tvingas acceptera långpendling och höga bostadslånekostnader).

Sheffield-Nottingham är också en möjlig tillväxtregion. Och Birmingham, särskilt, har en nyckelroll och kommer att vara den första som drar nytta av investeringen i HS2. Närmare London finns det dynamiska kluster kring Camebridge, Milton Keynes, Essex, Brighton och Southampton.

Mönstret är att tillväxten av England sker kring nio tillväxtkorridorer. Dessa är funktionella, storskaliga ekonomiska områden som har varit i hjärtat av tillväxten under det senaste decenniet och antagligen kommer att behålla sin centrala roll i att skapa tillväxt i framtiden. Dessa korridorer utökas över distriktgränser och ger strategiska kopplingar med andra dynamiska områden. Potentiellt kan korridoren Liverpool-Manchester- Leeds knytas till korridoren Nottingham-

Sheffield för att skapa en kritisk massa av befolkning och ekonomiska aktivitet. Efter den nyligen genomförda elektrifieringen, har restiden Liverpool – Manchester med den snabbaste tågförbindelsen minskat till 32 minuter, och den skulle kunna minska ännu mer.

Newcastle och den regionen behöver tittas på särskilt på grund av dess isolerade läge. Hull i öster kommer att vinna på om förbättringarna av tågförbindelserna mellan östra och västra delarna genomförs.

En ombyggnad av de norra städerna kommer att kosta mer än investeringarna i transportsystemet. Tre andra politikområden kommer att vara avgörande, nämligen organisationer för: investering, bebyggelseutveckling och stadsförnyelse samt tillämpad forskning och utveckling.

Scenario 3: smartare tillväxt i mindre städer

Stadspolitik har tenderat att fokusera på de centrala delarna av de större städerna, och mer nyligen på deras förorter. Medan det finns starka argument för att hjälpa stadsregioner att växa på mer hållbara sätt, och för att korrigera obalansen mellan norr och söder, har lite talats om potentialen som kan finnas för tillväxt på just de platser där människor helst skulle vilja bo och arbeta, särskilt i ”the Greater South East” kring London, men också i sydväst, Yorkshire, Cheshire, Durham, Central Lancashire samt östra och västra Midlands, med en tydlig inriktning på ”smartare tillväxt”.Inte bara landets ekonomi skulle må bra av att små och medelstora städer skulle kunna växa, utan livskvalitet skulle växa mätbart om Storbritannien kunde matcha sina europeiska rivaler.

Många mindre städer har haft en stark ekonomisk utveckling under de senaste 30 åren. Några är ganska stora: Bristol, exempelvis. Derby, Leicester och Nottingham är betydande städer med globalt konkurrenskraftiga företag. Dessutom finns alla landsortsstäder och historiska tätorter som expanderade under 1800-talet kring en järnvägskorsning. Ett 40-tal av dessa kunde vinna på att expandera i form av nya ”Garden Cities”. Särskilda ytterligare studier är angelägna angående hur medelstora städer i östra England utvecklas. Uppmärksamhet har getts till det Nederländska VINEX-programmet genom vilket städer med fler än 100 000 invånare uppmuntrades att växa genom ”hållbart byggande” med bra kollektivtrafik och med 30% ”social housing”. Vi kan lära från omvandlingar i många andra europeiska städer såsom Montpellier i Frankrike och Freiburg i Tyskland. Receptet som användes i dessa fall var helt enkelt:

Uppmuntra kommunal ledning genom strategisk tillväxtplan, överenskommelse mellan regeringen och staden, samt offentligt-privat joint ventures.
Tillhandahålla nya finansieringskällor, såväl som lokala avgifter m.m.
Lära av best practice, inklusive genom lokal kunskap, akademier och lokala utvecklingsorgan.

Scenario 4: hantera orter som inte växer

Fortsatta problem finns i många äldre städer där social polarisering har ökat, delvis beroende på att människor drivs ut från de större städerna genom de höga boendekostnaderna. Det handlar både om före detta industristäder och många kuststäder. Politiken för dessa marginaliserade städer behöver förnyas och integreras i en agenda för regionen, särskilt genom bättre regionala transporter. Vid krympande befolkning kan principerna för ”Garden City” tillämpas för att öppna upp nya möjligheter.

Förutsättningarna är dock olika, geografisk placering och annat. Etableringen av kombinerade myndigheter har visat sig vara ett värdefullt recept för några av de större stadsregionerna. Den mest realistiska framtiden för många små före detta industriorter man vara rollen som pendlingsområde. Myndigheters roll i strategisk planering, genomförande och fördelning av resurser behöver stärkas.

Referat av Inga-Maj Eriksson